available languages: englishУкраїнська 10, 2018

Юридичні новини DRI | Випуск 6 | Автори: Дмитро Коваль (Старший юридичний радник DRI, Київ), Руслана Вовк (Регіональний менеджер DRI, Берлін)

У червні, після двох років дебатів і великого тиску з боку громадянського суспільства та міжнародних організацій, Верховна Рада України нарешті прийняла Закон «Про Вищий антикорупційний суд України» (ВАСУ або Антикорупційний суд). Тепер ВАСУ потрібно створити. До його складу увійдуть тридцять дев’ять суддів, яких призначатимуть за участю шести міжнародних експертів, обраних міжнародними організаціями та Європейським Союзом. Вони будуть перевіряти кандидатів на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності і відіграватимуть вирішальну роль при визначенні, допускати кандидата до наступного етапу чи ні.

Лунали аргументи про те, що згідно з Конституцією України роль, яка відводиться іноземним експертам, порушує суверенітет, але застосування спеціальної процедури для створення судів не підриває суверенітету України. Такий підхід має також підвищити рівень довіри громадськості до нового органу та попередити проблеми, які затьмарили процес добору суддів до Верховного Суду, коли було призначено багатьох із тих претендентів, проти кандидатур яких заперечував консультативний орган – Громадська ради доброчесності. Процес відбору розпочався, і з 8-го серпня по 14 вересня кандидати на посади у новому Антикорупційному суді можуть подавати заявки.

Таким чином, право вирішального голосу, надане міжнародним експертам, є позитивним кроком, але у цьому процесі можуть бути і підводні камені. Для запобігання маніпуляціям міжнародні організації та громадянське суспільство України повинні уважно стежити за процесом добору та підтримувати один одного. Найбільше занепокоєння викликає короткий термін у 30 днів, протягом якого міжнародні експерти повинні вирішити, схвалити кандидата чи ні. Якщо вони цього не зроблять, автоматично вважатиметься, що кандидат пройшов іспит на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності.

НАВІЩО ЗАЛУЧАТИ МІЖНАРОДНИХ ЕКСПЕРТІВ?

28 червня 2018 року Закон «Про Вищий антикорупційний суд України» набув чинності.[1] Суд був єдиним органом, якого бракувало в нещодавно запровадженій антикорупційній системі України, що включає превентивний блок (Національне агентство з питань запобігання корупції), слідчий підрозділ (Національне антикорупційне бюро, НАБУ), спеціалізовану прокуратуру (Спеціалізована антикорупційна прокуратура) і судову складову (ВАСУ). Громадянське суспільство та міжнародне співтовариство широко визнали, що без спеціальної юрисдикції щодо боротьби з корупцією зусилля цих органів можуть зійти нанівець. Поки що нереформовані суди загальної юрисдикції нижчої ланки не можуть впоратися з антикорупційними справами, порушеними НАБУ: станом на 31 січня 2018 року за 121 обвинуваченням винесено лише 21 вирок, причому жодну вищу посадову особу до вязниці не відправлено.[2]

У той же час також зрозуміло, що корумпованих чиновників можна притягнути до відповідальності лише за умови відсутності політичного впливу на діяльність нового Антикорупційного суду. Першим кроком до забезпечення неупередженості Суду є призначення авторитетних професійних суддів. Враховуючи недосконалість процедури добору суддів до нового Верховного Суду, в рамках якої Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) призначила на посади багатьох претендентів, визнаних Громадською радою доброчесності такими, що не відповідають критеріям професійної етики та доброчесності[3], реформатори і громадянське суспільство в Україні, а також міжнародне співтовариство наполягали на тому, щоб міжнародні експерти стежили за процесом добору суддів до Антикорупційного суду.[4]

ПРАВО ВИРІШАЛЬНОГО ГОЛОСУ МІЖНАРОДНИХ ЕКСПЕРТІВ

Основною перепоною до прийняття закону була полеміка щодо залучення міжнародних експертів, яка тривала кілька місяців. Громадянське суспільство та міжнародне співтовариство наполягали на праві вето для міжнародних експертів, тоді як деякі українські посадовці, посилаючись на необхідність забезпечення суверенітету України та дотримання букви та духу Конституції, виступали за суто консультативну функцію таких експертів.

Компроміс було досягнуто завдяки президентському законопроекту №7440: він передбачає створення Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), до складу якої будуть входити шість експертів, які матимуть право заблокувати кандидата, що не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, більшістю голосів – не менше 4 із 6 голосів. Таке рішення ГРМЕ не може бути скасоване ВККС. Кандидат також може бути дискваліфікований, якщо за його дискваліфікацію проголосують не менше трьох міжнародних експертів і девятьох членів ВККС. Водночас кандидатура може бути схвалена суддею лише за умови її підтримки не менше, ніж 3 міжнародними експертами та 9 членами ВККС на спільному загальному засіданні ГРМЕ і ВККС.

Компроміс щодо прав іноземних експертів відрізняється від того, що було спочатку запропоновано у президентському законопроекті № 7440. У затвердженій редакції Закону загальну чисельність міжнародних експертів було скорочено (з 7 до 6 членів). Як результат, для схвалення кандидата іноземними експертами тепер потрібна менша більшість голосів: три голоси «за» замість чотирьох. Проте, попри втрату одного члена, ГРМЕ отримала більш значну перевагу: рішення ВККС щодо прийнятності суддів повинні бути підтримані не менше, ніж трьома членами ГРМЕ, а чотирьох голосів міжнародних експертів достатньо для того, щоб  дискваліфікувати кандидата. Це означає, що міжнародні експерти можуть заблокувати будь-якого кандидата за наявності згоди між чотирма експертами.

ПРАВА МІЖНАРОДНИХ ЕКСПЕРТІВ І СУВЕРЕНІТЕТ УКРАЇНИ

Народжувався Закон про Антикорупційний суд у Парламенті України болісно. Однією з перепон були права, які мають бути надані міжнародним експертам. Серед шести законодавчих ініціатив, зареєстрованих  у Верховній Раді щодо створення Антикорупційного суду, одна ініціатива відводила міжнародним експертам суто консультативну роль – ВККС могла відхилити їхні рекомендації[5], а три законопроекти не передбачали участі іноземних експертів[6]. Прихильники обмеження або відмови від міжнародного втручання висловлювали занепокоєння щодо суверенітету та цілісності конституційного ладу в Україні.[7] У своїх аргументах вони зазвичай посилались на такі положення Конституції: статтю 5, яка визнає український народ єдиним джерелом влади, і статтю 125, яка забороняє створення надзвичайних або особливих судів.

Тоді як звернення до статті 125 ставить під сумнів саме існування Антикорупційного суду, застосування статті 5 кидає виклик праву вето міжнародних експертів на етапі добору суддів. Буквальне тлумачення статті 5 призводить до висновку, що приймати рішення щодо організації інститутів, у тому числі судових, можуть лише громадяни України. Однак, поки вся влада належить народу України, а він – прямо чи опосередковано через депутатів – доручає міжнародним експертам засновувати державні інститути або робить це сам разом із міжнародними організаціями, користуючись власним і міжнародним досвідом і знаннями, проблем зі статтею 5 не буде.

Така сама логіка лежить в основі останніх ініціатив в Україні, повязаних із запрошенням міжнародних експертів сприяти та підтримувати створення антикорупційних або правоохоронних органів. Наприклад, за погодженням з органами влади в Україні іноземні експерти залучались до процесу обрання Директора НАБУ та Голови Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Крім того, сучасне розуміння суверенітету орієнтується більше на права людини, а не на права держави[8], а це означає, що держава реалізує свій суверенітет шляхом забезпечення прав своїх громадян. Оскільки метою залучення міжнародних експертів є зміцнення судової системи в Україні для кращого захисту прав людини, цей захід може розглядатися як такий, що фактично зміцнює суверенітет держави.

Таким чином, незважаючи на суперечливість та незвичність, залучення міжнародних експертів до процедури добору само по собі не порушує суверенітет України і не суперечить її Конституції. Це також було відзначено  Венеціанською комісією, яка зробила оцінку початкової версії законопроекту № 7440, запропонованої Президентом. Хоча Комісія і погодилася з тим, що залучення міжнародних експертів є винятковою мірою, вона вважає такий підхід прийнятним[9]. Комісія наголосила, що відповідно до практики ЄСПЛ створення судів за спеціальною процедурою не підриває їхньої незалежності.[10] Розглядаючи ситуацію в Україні в міжнародному контексті, Венеціанська комісія також підкреслила, що «немає нічого дивного в створенні антикорупційних органів завдяки вагомій підтримці та внеску міжнародних донорів. Трапляється, що іноземні громадяни відіграють певну роль у судовій системі; наприклад, у деяких дуже малих країнах навіть серед суддів можуть бути іноземні громадяни. З огляду на специфічність ситуації в Україні залучення міжнародних експертів з належним урахуванням суверенітету України є виправданим»[11].

На думку Венеціанської комісії, залучення міжнародних експертів є ключом до формування у громадськості довіри до новоствореного суду.[12] Це припущення є добре обґрунтованим, враховуючи більш високий рівень довіри до інститутів, створених з міжнародною допомогою протягом кількох останніх років, порівняно з традиційними українськими органами. Згідно з результатами опитування, НАБУ, створеному за допомогою іноземного втручання, довіряють більше, ніж будь-якому правоохоронному органу в Україні.[13] Національні опитування також підтверджують, що, на думку українського суспільства, міжнародні експерти повинні відігравати ключову роль у люстрації та контролі за діяльністю судової системи.[14]

ВИКЛИЛИ, ПІДВОДНІ КАМНІ І РЕКОМЕНДАЦІЇ

Цей компроміс є перемогою реформаторів, а роль, яку відводять міжнародним експертам, відрізняється від ролі громадянського суспільства на етапі добору кандидатів на посади суддів у Верховному суді. Він має спонукати кваліфікованих кандидатів подавати заяви на відповідні вакансії.

Проте, положення Закону про роль міжнародних експертів не є досконалими:

  • ВККС затверджує членів ГРМЕ, призначених міжнародними організаціями (по два кандидати від міжнародної організації). З огляду на критику, яка обрушилася на ВККС під час добору суддів до Верховного суду, деякі українські експерти та активісти стурбовані можливим затвердженням ВККС більш лояльних до уряду України іноземних експертів.[15] В Законі не прописано, як та які міжнародні організації висуватимуть кандидатів. Наприклад, буквальне тлумачення Закону може призвести до виключення Європейського Союзу – основного інструменту фінансування антикорупційних реформ в Україні, оскільки йдеться про унікальне формування, а не міжнародну організацію. Проте, згідно з інформацією, отриманою від ВККС, Європейський Союз було додано до переліку міжнародних організацій, які мають право висувати кандидатів.

  • ГРМЕ не бере участі у тестуванні кандидатів та проведенні співбесід з кандидатами. Вона виходить на сцену лише на етапі оцінки відповідності критеріям професійної етики та доброчесності після проходження кандидатами попереднього відбору та не бере участі в оцінці результатів кваліфікаційного іспиту. Деякі українські активісти та експерти пропонували залучати міжнародних експертів на всіх етапах конкурсу. На їхню думку, ГРМЕ, згідно зі своєю нинішньою роллю, може накладати вето на найгірших кандидатів, але це не вирішить проблеми з прийняттям ВККС сумнівних та свавільних рішень[16] – проблеми ВККС, яку багато хто помітив під час добору суддів до Верховного суду.
  • Найбільше занепокоєння викликають часові обмеження: на проведення ретельної перевірки кандидатів Закон надає ГРМЕ 30 днів. Якщо протягом 30 днів ГРМЕ не проведе спеціальне спільне засідання з ВККС з розгляду проблемних кандидатів, вони автоматично пройдуть тест на відповідність критеріям професійної етики та доброчесності. Наразі неясно, скільки претендентів змагатимуться за посади суддів у ВАСУ. Ця цифра, однак, може бути достатньо високою, оскільки до ВККС вже подано близько 530 заяв про намір (заяв, що не є зобов’язаннями) взяти участь у конкурсі.[17] З іншого боку, ГРМЕ буде оцінювати дані лише тих, хто пройде кілька раундів попереднього відбору. З огляду на обсяг робіт ГРМЕ та час, потрібний для перекладу інформації щодо кандидатів, графік роботи Ради буде щільним.

Зважаючи на такі виклики та підводні камені, для запобігання маніпуляціям та саботажу міжнародне співтовариство і громадянське суспільство, особливо ті НУО, які працюють у сфері протидії корупції, повинні пильно стежити за цим процесом і надавати один одному підтримку.

Photo: Tim Venchus/Flickr


[1] Див. текст законопроекту (українською мовою) <http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2447-19/print1481712279121650>.

[2] Див. статистику на офіційному сайті НАБУ (українською мовою) <https://nabu.gov.ua/novyny/lyshe-tretyna-z-ponad-120-sprav-skerovanyh-do-sudu-rozglyadayetsya-po-suti>

[3] Майже кожен третій новопризначений суддя у Верховному Суді не відповідав критеріям професійної етики та доброчесності і не отримав позитивного висновку ГРД. Див., наприклад, доповідь ГРД (українською мовою) <http://uacrisis.org/ua/65241-public-council-for-integrity-methodology>

[4] Див. висвітлення в ЗМІ реакції громадянського суспільства на президентський законопроект (українською мовою) <https://goo.gl/1KUzom>; див. також лист Міжнародного валютного фонду на адресу Адміністрації Президента України <http://www.3dcftas.eu/sites/default/files/IMF%20and%20WB%20letters%20on%20Anticorruption.pdf>.

[5] У законопроекті Валерія Писаренка – депутата від депутатської групи «Відродження», до складу Конкурсної комісії мали входити шістнадцять членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) і чотири експерти, призначені відповідною групою іноземних держав і міжнародних організацій. Така структура дозволяла членам ВККС обирати суддів до Антикорупційного суду без підтримки  міжнародних експертів. Див. текст законопроекту (українською мовою) <http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63238>.

[6] Законопроект депутата Сергія Капліна не передбачав призначення та участі іноземних експертів. Замість цього законопроект звертався до Громадської ради доброчесності (ГРД) як до довіреного органу, який міг заблокувати призначення сумнівних кандидатів. Див. текст законопроекту (українською мовою) <http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63302>. Два інші схожі законопроекти були подані Ігорем Луценко – депутатом від фракції «Батьківщина», та групою депутатів від фракції «Самопоміч». Процес призначення, запропонований у законопроекті Луценка, дуже нагадував процес у законопроекті Капліна: відповідальність за відсів неприйнятних кандидатів покладалась на ГРД,  а участі міжнародних експертів не передбачалось. Проте, на відміну від законопроекту Капліна, ГРД не надавалось абсолютного права блокувати потенційно неприйнятних кандидатів. Див. текст законопроекту (українською мовою) <http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63312>. Що стосується участі міжнародних експертів, законопроект «Самопомочі» не відрізнявся від законопроекту Луценка. Див. текст законопроекту (українською мовою) <http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63309>.

[7] Див. огляд коментарів депутатів та інших посадовців (українською мовою) у ЗМІ <https://blogs.pravda.com.ua/authors/ukolov/5afe9bd66fb3f/>; <https://www.unian.ua/politics/10033346-poroshenko-zayavlyaye-pro-nebezpeku-vtruchannya-rosiji-v-ukrajinski-vibori.html>; <https://tsn.ua/politika/antikorupciyniy-sud-poroshenko-perekonuye-scho-mvf-ta-inshi-inozemni-donori-ne-mozhut-diktuvati-zakoni-dlya-ukrayini-1120215.html>.

[8] «Відповідальність за захист. Звіт Міжнародної комісії щодо втручання у внутрішні справи та суверенітету держави», <http://www.globalr2p.org/media/files/iciss_report.pdf>, с. 12.

[9] Див. Висновок Венеціанської комісії <http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2017)020-e>, пункт 51.

[10] Див. Висновок Венеціанської комісії <http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2017)020-e>, пункт 47; Рішення ЄСПЛ у справі «Фруні проти Словаччини», заява № 8014/07 <https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-105236%22]}>, пункт 134.

[11] Див. Висновок Венеціанської комісії <http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2017)020-e>, пункт 49.

[12] Там же. Пункт 50.

[13] Див. результати опитування (українською мовою) <https://nabu.gov.ua/novyny/riven-doviry-do-nabu-zrostaye-pidsumky-2017-roku>.

[14] Див. приклад соціологічного дослідження, проведеного АМР США <https://newjustice.org.ua/wp-content/uploads/2017/09/FAIR_2016_Judges_Opinion_Survey_Presention_ENG_07_06_16.pdf>, с. 41.

[15] Перемога Антикорупційного суду; експерти все ще вивчають Закон <https://www.kyivpost.com/ukraine-politics/unclear-whether-new-law-on-anti-corruption-court-passes-independence-test.html>

[16] Там же.

[17] Див. інтерв’ю з Головою ВККС (українською мовою) <https://www.rbc.ua/ukr/news/polutysyachi-chelovek-namereny-prinimat-uchastie-1533050343.html>