available languages: englishУкраїнська 15, 2020

DRI Legal News by Kostyantyn Krasovsky

These views do not necessarily represent the views of DRI

На початку 2020 року Конституційному Суду України (надалі – КСУ або Суд) випала нагода здійснити системний аналіз «стримувань і противаг» в українській Конституції і сформувати своє стратегічне бачення порядку здійснення реформ у сфері правосуддя у двох неординарних справах. 18 лютого 2020 року було постановлено рішення №2р/2020 за конституційним поданням «старого» Верховного Суду України (ВСУ) щодо долі ключового закону судової реформи Президента П. Порошенка, а 11 березня 2020 року рішенням № 4-р/2020 було завершено розгляд справи за конституційним поданням «нового» Верховного Суду (ВС) стосовно спроби судової реформи[1], ініційованої Президентом В. Зеленським. Чи скористався КСУ вказаною нагодою можна побачити не тільки з відповідних рішень, а і з численних окремих думок суддів КСУ, які були до них додані. Слід підкреслити, що до рішення 2-р/2020 було додано шість окремих думок суддів КСУ, а до рішення 4-р/2020 відповідно чотири. Звертає на себе увагу той факт, що в першому випадку свою окрему думку виклав навіть доповідач у справі.

1. Рішення про долю «старого» Верховного Суду України

1.1. Коротка передісторія

2 червня 2016 року прийняттям Верховною Радою України змін до Конституції України щодо правосуддя (Закон 1401-VIII) завершився конституційний етап судової реформи, ініційованої Президентом П. Порошенком у 2014 році, та розпочався новий етап через їх імплементацію на законодавчому рівні. Разом з іншими, було прийнято новий базовий Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (Закон 1402-VIII). ВСУ в цілому публічно підтримав необхідність кардинального оновлення судової гілки влади, але скористався своїм правом на конституційне подання, стверджуючи, що Розділ ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону 1402-VIII містять «певні приписи, сутність, зміст та практична реалізація яких, на думку Пленуму ВСУ, не відповідають Конституції України». Характерним є те, що ВСУ не поставив під сумнів конституційність основних матеріальних норм Закону 1402-VII, якими, на підставі нових конституційних підходів, було врегульовано організацію судової гілки влади та статус суддів. Він не погодився лише з процедурними нормами, що містилися у перехідних положеннях цього закону та регулювали технічні питання переходу до нової системи, а й поставив під сумнів конституційність положень, які стосувались припинення діяльності та ліквідації Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів, утворення, початку діяльності, проведення конкурсу та призначення суддів нового Верховного Суду, припинення повноважень суддів, у яких завершився п’ятирічний термін призначення на посаду, звільнення судді з посади за результатами оцінювання, а також визначення суддівської винагороди і довічного утримання.

1.2. Рішення КСУ 2-р/2020

У цьому рішенні КСУ сформулював позицію для дотримання Верховною Радою України конституційно визначених меж щодо статусу, організації, функціонування, діяльності конституційних органів і їх посадових осіб. Він визначив необхідність забезпечення принципу інституційної безперервності при внесенні змін до Конституції України. На думку КСУ, цей принцип було дотримано при реформуванні «найвищого інституту судової влади», а «вилучення слова «України» – власної назви держави – із словесної конструкції «Верховний Суд України» не вплинуло на конституційний статус цього органу державної влади». Було підтверджено конституційність положень Закону 1402-VIII[2] щодо утворення та початку діяльності ВС, початку проведення конкурсу та призначення суддів ВС. КСУ також констатував, що законодавець «діяв у межах своїх конституційних повноважень» при визначенні необхідності брати участь у конкурсі суддям, у яких завершився п’ятирічний термін призначення на посаду. Було підкреслено, що такі вимоги випливають з перехідних положень Конституції України.

Розглядаючи питання припинення діяльності ВСУ та вищих спеціалізованих судів та їх ліквідації, а також участі суддів цих судів у конкурсі для призначення суддів ВС, КСУ вичленив питання, які стосувалися ВСУ та суддів ВСУ і визнав ці положення неконституційними лише в цій частині. Зокрема, зазначається про неконституційність «ліквідації» ВСУ та права участі суддів ВСУ в конкурсі до ВС, оскільки на думку КСУ відбулось «перейменування закріпленого в Конституції України органу» і судді ВСУ має були б переведені до ВС, бо «немає відмінності між юридичним статусом суддів Верховного Суду України та судді Верховного Суду». Цікаво, що КСУ одночасно підтвердив необхідність проходження суддями ВСУ кваліфікаційного оцінювання, але за спеціальною процедурою та критеріями. КСУ не розвинув цю позицію далі, тому не зовсім зрозуміло, яким чином він бачить «спеціальність» та «критерії» такої процедури поза межами підпункту 4 пункту 161 Перехідних положень Конституції України. Крім цього, очікувано, зважаючи на позиції у попередніх рішеннях, КСУ підійшов до питання диференційного підходу щодо порядку обчислення розміру щомісячного грошового утримання суддів в залежності від проходження кваліфікаційного оцінювання. КСУ зауважив, що встановлення «різних підходів до порядку обчислення розміру щомісячного довічного грошового утримання суддів порушує статус суддів та гарантії їх незалежності» та визнав це положення неконституційним.

Спрощення підходів та відсутність в остаточному тексті глибокого аналізу всього комплексу проблематики, поставленої перед КСУ в цій справі, змусило шістьох суддів КСУ висловити свою окрему думку для додаткової аргументації чи часткової незгоди. Виділимо найбільш цікаві моменти. Суддя КСУ О. Первомайський прямо констатує хибність методологічного підходу КСУ щодо постійного скорочення тексту мотивувальної частини, що спричиняє «своєрідні «прогалини» в мотивуванні юридичної позиції Конституційного Суду» та, для мінімізації ризиків хибного тлумачення змісту цього рішення, пропонує, зокрема, більш чіткий, на його думку, підхід до вирішення правової проблеми ліквідації ВСУ та утворення ВС. Він звертає увагу, що у рішенні проігноровано проблему припинення і ліквідації ВСУ як конституційного органу і як юридичної особи публічного права, а також підкреслює неможливість виходу за межі встановлених Конституцією України критеріїв кваліфікаційного оцінювання. Суддя КСУ І. Сліденко, доповідач у справі, взагалі заперечив концепцію рішення КСУ, вбачаючи у судовій реформі 2016 року продовження люстраційного дискурсу 2014 року для перезавантаження судової системи. Причину конституційного конфлікту він вбачає у способі трансформації ВСУ. Найбільші глибокі зауваження висловив у свої Розбіжній думці[3] суддя КСУ С. Головатий, який вважає, що для встановлення неконституційності положень Закону 1402-VIII юридичних підстав не було. Він звертає увагу, що Верховний Суд України не був ліквідований як конституційний орган, а питання пов’язані з припинення (ліквідацією) ВСУ як юридичної особи, «не є предметом конституційного регулювання, і їх вирішення законодавцем шляхом ухвалення звичайного закону не може суперечити Конституції України». Крім цього, він звертає увагу на положення пункту 12 Перехідних положень Конституції України, яким передбачалось створення нової судової системи, а наголошує, що можливо чітко визначити часовий орієнтир щодо припинення діяльності «старим» ВСУ і початком роботи «нового» ВС, а отже, відсутність «юридичного ґрунту» для сумнівів у конституційності положень про припинення діяльності ВСУ. Не погоджується він також з позицією щодо незмінності юридичного статусу найвищого суду і вважає його докорінно новим. Він також критикує відсутність юридичного підґрунтя неконституційності положень про порядок обчислення розміру довічного грошового утримання суддів.

2. Рішення щодо спроби нової судової реформи

2.1. Коротка передісторія

Серед багатьох законопроєктів, поданих Президентом В. Зеленським 29 серпня 2019 року до новообраної на позачергових парламентських виборах Верховної Ради України, був законопроект №1008 «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування». Протягом дуже короткого часу  був прийнятий та набув чинності відповідних закон (Закон №193-ІХ), яким встановлювалися нові правила щодо структури та ролі Вищої ради правосуддя, новий статус та порядок утворення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, зменшувалась кількість суддів нового ВС та встановлювались новий порядок та нові правила дисциплінарної відповідальності суддів.

Ще на етапі парламентської процедури прийняття законопроекту Вища рада правосуддя 5 вересня 2019 року затвердила «Консультативний висновок щодо законопроекту № 1008», надавши ґрунтовні зауваження до нього. 16 вересня 2019 року Пленум Верховного Суду (надалі – ВС), у своєму висновку щодо цього законопроекту, звернув увагу, що запропоновані зміни до законодавства створюють істотні ризики для незалежності судової гілки влади. Після ухвалення відповідного закону ВС звернувся до КСУ з поданням, у якому було поставлено під сумнів конституційність положень про зменшення чисельності суддів ВС, зменшення розміру їх суддівської винагороди, зміну чисельного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, створення Комісії з питань доброчесності та етики та її компетенцію, спрощення процедур притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, а також зміни підстав та порядку звільнення члена Вищої ради правосуддя.

2.2. Рішення КСУ 4-р/2020

У цьому рішенні КСУ повинен був надати відповідь на питання про ризики незалежності судової гілки влади, що викликали занепокоєння не тільки представників суддівської спільноти чи професійного юридичного середовища, але і стали предметом критичних заяв представників громадянського суспільства, бізнес-спільноти та міжнародних партнерів України. Венеціанська Комісія надала негативний висновок CDL-AD(2019)027, у якому підкреслила стратегічні вади та ризики Закону 193-IX[4]. Базуючись, серед іншого, на сформульованому в рішенні 2-р/2020 принципі інституційної безперервності, КСУ визначив законодавче зменшення чисельної кількості суддів ВС та технічні питання нового «відбору» суддів ВС як організаційний засіб, якому мають передувати обов’язкові консультації Президента України з Вищою радою правосуддя. КСУ також підтвердив свою неодноразово висловлену позицію щодо неконституційності спроб законодавця «свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу».

Цікавою є позиція КСУ щодо Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (надалі – ВККСУ): Суд констатував, що «жоден інший орган чи установа не уповноважені здійснювати конституційні функції добору і оцінювання суддів, в тому числі Вища рада правосуддя» та зазначив, що зміна у порядку формування та кількісному складі ВККСУ «без запровадження відповідного перехідного періоду призвела до зупинення виконання конституційних функцій». Тож така зміна була визнана неконституційною. Розглядаючи питання Комісії з питань доброчесності, КСУ встановив, що її повноваження щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя та суддів ВС «не мають конституційної основи».

КСУ уважно підійшов до розгляду питання щодо підстав та процедури притягнення судді до дисциплінарної відповідальності та погодився з позицією ВС, що такі зміни є неконституційними. КСУ підкреслив, що вони «не забезпечують розумної, домірної (пропорційної) та передбачуваної процедури дисциплінарного провадження щодо судді, справедливого та прозорого притягнення судді до дисциплінарної відповідальності».

В окремих думках суддів також сформульовані важливі позиції. Так, суддя О. Касмінін зауважив нерозкриті аспекти участі представників міжнародної спільноти в утворенні Комісії з питань доброчесності в контексті питань конституційного суверенітету. Суддя І. Сліденко звернув увагу на відсутність в рішенні КСУ аналізу легітимної мети внесених змін, вбачаючи в цьому «законодавче шахрайство» з метою «приховати істинні мотиви так званої «судової реформи 2019». Суддя О. Первомайський акцентував увагу на незрозумілості мотивів та причин поспішності внесення оспорюваних змін та відсутність належного громадського та професійного обговорення, належної комунікації між гілками влади. Цікавою є його позиція щодо відсутності в Конституції України поняття «відбору суддів», який застосував законодавець, щоб відійти від визначеного Основним Законом «добору» і створити окрему процедуру для зменшення чисельності суддів ВС. Суддею КСУ В. Лемаком окреслена різниця у підходах до змін у сфери правосуддя реформою 2016 року, яка проводилась і на конституційному рівні, і на законодавчому, а також реформою 2019 року, коли були запропоновані лише зміни на рівні законодавства і яка «реально не була імплементована». Він також констатує відсутність обґрунтованої мети реформи 2019 року, порушення конституційної процедури законодавчої ініціативи при спробі реорганізації ВС, а також висловлює більш глибокі аргументи стосовно порушення парламентом принципу інституційної непереривності та цілісності при припиненні повноважень членів ВККСУ.

Висновок

У першій справі КСУ не вдалось повною мірою скористатися шансом дослідити та дати належні відповіді на глибинні конституційні питання взаємодії різних гілок влади під час здійснення стратегічних реформ. Необхідність пошуку компромісу між суддями для позитивного голосування збідніла вмотивованість позицій КСУ та створила поле для хибних інтерпретацій. Формалізм та надмірно позитивістський підхід до використання своєї практики та міжнародного «soft law» призводить до ситуації, коли аргументація окремих думок суддів КСУ переважає позиції, висловлені всім складом Великої Палати Суду. На протилежність цьому, можна погодитися із суддею КСУ О. Первомайським, який охарактеризував підхід Суду в другій справі як хоча «не ідеальну, але цілком свідому та необхідну спробу»[5] встати на захист суддівської незалежності, унеможливити ризики для самостійності суддівської гілки влади та забезпечити конституційні гарантії функціонування органів суддівського врядування.

Із двох проаналізованих рішень КСУ складається загальне враження, що Суд, незважаючи на певні вади, поступово наближається до реального виконання своєї ролі конституційного арбітра, яка закладена в Конституцію України 1996 року та підкреслена реформою сфери правосуддя 2016 року.

[1] Як слушно зауважив у своїй окремій думці щодо рішення КСУ №4-р/2020 суддя КСУ О. Первомайський «Президент України як суб’єкт законодавчої ініціативи не кваліфікував ці зміни до законодавства як «судову реформу», а суддя КСУ І. Сліденко у своєму votum seperatum до цього ж рішення вказує на маніпуляції із метою законодавчих змін і говорить про «так звану «судову реформу 2019».

[2] Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року № 1402-VIII.

[3] Слід зазначити, що текст Розбіжної думки судді КСУ С. Головатого, де ним проаналізовано та обґрунтовано безпідставність аргументів суб’єкта конституційного подання має 54 сторінки, а само Рішення 2-р/2020 – лише 18.

[4] Закон України «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16 жовтня 2019 року № 193-ІХ

[5] Окрема думка судді КСУ О.Первомайського по справі № 4-р/2020.

Photo credit: Maria Osipowa/Flickr