available languages: englishУкраїнська 3, 2020

Боротьба з COVID-19 в Україні: від загального локдауну до адаптивного карантину – Автор: Богдан Бернацький

У квітні 2020 року у нашій статті для Verfassungsblog загальний локдаун через загрозу розповсюдження COVID-19 в Україні[1] сприймався як своєчасний, необхідний та пропорційний захід. Українська влада відхилила ідею запровадити надзвичайний стан, хоча колишній Міністр охорони здоров’я Ілля Ємець виступав за це. Законодавча влада України продовжувала функціонувати попри те, що декілька депутатів захворіли на COVID-19. Голосування за закони відбувалося, як зазвичай, на пленарних засіданнях всередині будівлі на вулиці Грушевського, 5. Найбільш суттєві зміни в роботі парламенту під час карантину призвели до проведення засідань (слухань) в режимі онлайн. Були й винятки, коли депутати організовували слухання з найбільш важливих питань на відкритому повітрі біля Верховної Ради. Парламент також ухвалив спеціальний закон, який дозволив судам продовжувати процесуальні строки у переважній більшості судових процесів на час карантину. Разом з тим суди продовжували вирішувати справи в індивідуальному порядку, зважаючи на конкретні обставини. Пандемічна ситуація неочікувано допомогла запустити систему судового розгляду онлайн, початок якої повинен був відбутися кілька років тому.

Утім головним нашим застереженням, яке залишилось актуальним, була необхідність постійного перегляду обмежувальних заходів та їх звуження, якщо ситуація дозволятиме. Кабінет Міністрів України, здійснюючи протиепідемічний моніторинг, змінив свою стратегію та прийняв новий підхід у боротьбі з поширенням COVID-19. 20 травня 2020 року третій (у 2020 році) міністр охорони здоров’я України Максим Степанов оголосив про план запровадження так званого «адаптивного карантину». Ця нова карантинна політика містить ряд новел, що стосуються протиепідемічного регулювання (див. таблицю нижче).

Постанова № 211 – втратила чинність Постанова № 392 – діє
Загальнодержавний карантин Регіональні карантинні режими
Відсутні індикатори для зняття карантинних обмежень Визначені три індикатори, за якими регіон може послаблювати карантинні обмеження
Не визначено план виходу з карантину П’ятирівневий календар для послаблення карантинних заходів

З травня 2020 року державні комісії з питань техногенної та екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій замість уряду відповідають за прийняття рішення про послаблення або посилення протиепідемічних заходів у своєму регіоні. Вони переглядають вжиті заходи раз на тиждень. Місто Київ та шість областей (шість із двадцяти чотирьох областей та Криму) не були готові (станом на другий тиждень червня) до послаблення карантинних заходів відповідно до показників, визначених Кабінетом Міністрів; однак, незначні послаблення карантинних заходів відбулись де-факто по всій території України.

Захист прав людини під загрозою?

3 червня 2020 р. Роберт Спано, президент Європейського суду з прав людини, у своєму виступі на конференції високого рівня, присвяченій реагуванню держав-членів Ради Європи на нові виклики, поставлені COVID-19, назвав чотири основні принципи, дотримання яких є обов’язковим під час вжиття заходів, спрямованих на боротьбу з поширенням пандемії. По-перше, всі заходи, що обмежують права людини, повинні бути суворо пропорційними. По-друге, ці заходи мають відповідати критерію законності, який презюмує передбачуваність та уникнення свавілля. По-третє, за протиепідемічним законодавством органам виконавчої влади не варто давати права надмірного розсуду. Нарешті, сам лише факт відступу від зобов’язань за Конвенцією не може слугувати підставою для порушень прав людини.[2]

4 червня 2020 року Конституційний Суд України отримав подання від Верховного Суду (ВС) щодо конституційності встановлення обмежень на час карантину, передбачених положеннями окремих нормативно-правових актів, ухвалених Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою України. Верховний Суд оскаржував карантинні заходи, вказуючи, що згадані три принципи (пропорційність, законність, застереження щодо зловживання) порушені. Таким чином, найвищий судовий орган в Україні виявився головним опонентом урядової політики карантину.

Окремий факт такого конституційного подання від Верховного Суду заслуговує на ретельніший розгляд. За попередніми даними, практика українських судів у справах, пов’язаних з порушенням карантину, не є уніфікованою. Більше половини адміністративних проваджень було закрито або повернуто до поліції через незначний характер проступків або необґрунтованість. Лише одна особа з дванадцяти була притягнута до відповідальності.[3] За таких обставин очевидно, що конституційне подання Верховного Суду навряд чи обумовлено потребами виконання ним функції узагальнення судової практики.

Позиція Верховного Суду щодо неконституційності протиепідемічних заходів

Позиція Верховного Суду щодо неконституційності Постанови № 392 базується на двох окремих аргументах. По-перше, стверджується, що заходи з обмеження прав людини суперечать Конституції. Обґрунтовуючи це, Верховний Суд вказує таке: 1) процедура самоізоляції чи обсервації осіб старше 60 років суперечить свободі пересування та принципу недискримінації; 2) заборона зборів більше десяти осіб суперечить стандартам свободи зібрань; 3) відсутність правової визначеності; 4) заборона певних видів бізнесу порушує право на підприємницьку діяльність; 5) перенесення планових медичних операцій не відповідає праву на охорону здоров’я. ВС також посилався на трискладовий тест ЄСПЛ, стверджуючи, що постанова щодо протидії COVID-19 не відповідає критеріям пропорційності та легітимності. З точки зору ВС, такі заходи можуть бути допустимими виключно в умовах надзвичайного стану. Другий аргумент Верховного Суду стосується питання оплати праці суддів (яка була суттєво зменшена для всіх державних чиновників, включаючи суддів). ВС висловив занепокоєння, що зниження рівня заробітних плат може підірвати гарантії незалежності судової влади.

Позиція уряду щодо протиепідемічних заходів: на межі законності, але в межах закону

Денис Малюська, міністр юстиції України, коментуючи питання правомірності карантину, звернув увагу на три компоненти урядової протиепідемічної політики.[4] Перший компонент – це процедура запровадження карантину. На думку міністра, відповідь на питання, чи була порушена законна процедура, дасть Окружний адміністративний суд міста Києва, на розгляді якого перебуває десяток справ, що стосуються протиепідемічних заходів. Навіть якщо суд визнає порушення процедури, це автоматично не значитиме незаконність карантину як такого. Оскільки тільки «істотні порушення процедури, які вплинули на суть акту, можуть тягнути за собою визнання його незаконним», – уточнив Малюська. Другий компонент – чи діяв Кабінет Міністрів в межах законних повноважень? Міністр сказав, що уряд пройшов «по самому краю повноважень. Далі вже точно була би незаконність». І третій аспект стосувався того, чи були дії уряду пропорційними та збалансованими. Міністр запевнив, що сумірність обмежень прав людини з потребами захисту громадського здоров’я була додержана. На підтвердження цього він звернув увагу на той факт, що український уряд імплементував обмежувальні заходи, подібні до тих, які ухвалювались в інших європейських країнах. Останнє слово у вирішенні того, чи були заходи пропорційними, залишається за українськими судами та Європейським судом з прав людини, а уряд готовий визнати та виконати будь-які судові рішення. Наостанок Міністр додав, що навіть якщо порушення будуть знайдені, карантинна політика уряду все одно буде виправданою, оскільки її головна мета – захистити життя і здоров’я людей.

Протиепідемічні заходи в Україні: необґрунтоване порушення прав людини чи сценарій, який неможливо уникнути?

Ухвалюючи першу постанову № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (про запровадження карантину)», уряд посилався на Закон України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та на рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 10 березня 2020. Правові підстави ухвалення другої постанови № 392 – ідентичні. Протягом початкового етапу пандемії український уряд відіграв ключову роль у запровадженні та визначенні особливостей карантинних заходів. Так само, наприклад, на підставі урядової постанови від 12 березня 2020 р. карантині обмеження були запровадженні у Словенії. З початку дії «адаптивного карантину» наприкінці травня Кабінет Міністрів України передав повноваження посилювати чи послаблювати карантинні обмеження державним комісіям з питань техногенної та екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, виходячи з показників захворюваності на місцях. Подібна система визначення рівня загрози діє, наприклад, у Новій Зеландії чи Великій Британії у вигляді п’ятирівневої системи тривоги (a five-level, colour-coded alert system). Варта уваги й та обставина, що український парламент не ухвалював спеціального закону для боротьби з пандемією COVID-19, хоча деякі європейські держави, які не запроваджували надзвичайного стану, такі закони ухвалили (наприклад, у Великій Британії – «The Coronavirus Act 2020»; а у Австрії – «COVID-19-Maßnahmengesetz»). З іншого боку, Верховна Рада вносила точкові зміни до законодавства у зв’язку з пандемією стосовно регулювання таких питань, як звільнення від сплати податків, бюджетне планування, застосування європейських протоколів лікування та ліків тощо.

Українське протиепідеміологічне регулювання загалом нагадує, якщо не дублює, підходи, які використані в інших країнах-членах ЄС та Ради Європи, і звісно, має свої особливості. План Кабінету Міністрів України щодо послаблення карантину схожий на запроваджені раніше у Великій Британії, Німеччині, Польщі та ін. Враховуючи це, нам бракує підстав казати про повну неконституційність чи протизаконність карантину. Утім, якщо Конституційний Суд або Окружний адміністративний суд міста Києва визнає недотримання процедури чи знайде порушення стандартів прав людини, уряд буде вимушений переглянути правові засади своєї протиепідемічної політики (наприклад, необхідно буде ухвалити спеціальний закон або запровадити надзвичайний стан). Розвиток подій за таким сценарієм може мати короткострокові негативні наслідки для системи стримування поширення пандемії, особливо на фоні постійного зростання кількості інфікованих. Та у кожному разі безсумнівною залишається пріоритетність виконання державою її обов’язку захищати життя і здоров’я усіх, хто перебуває під її юрисдикцією, як це передбачено статтями 27 та 49 Конституції України та статтею 2 Європейської конвенції з прав людини.

[1] Загальний локдаун включав закриття шкіл, громадських місць (парків, ігрових майданчиків), обов’язкову обсервацію чи самоізоляцію, заборону масових зібрань, припинення всіх внутрішніх подорожей тощо.

[2] Тільки десять держав-членів Ради Європи заявили про відступ від деяких положень ЄКПЛ (Албанія, Вірменія, Естонія, Грузія, Латвія, Північна Македонія, Молдова, Румунія, Сан-Марино та Сербія), https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/webContent/62111354.

[3] Штрафи не для всіх: як суди карали і прощали порушників карантину, https://hromadske.radio/publications/shtrafy-ne-dlia-vsikh-iak-sudy-karaly-i-proshchaly-porushnykiv-karantynu.

[4] Малюська про законність карантину: «Ми пройшли по самому краю повноважень», https://www.radiosvoboda.org/a/news-maliuska-pro-zakonnist-karantynu/30656583.html.

Photo credit: Oleg Dubyna/Flickr