available languages: englishУкраїнська Ӧ 30, 2019

Аналітичний звіт DRI розроблено в оригіналі англійською мовою Наталією Дрьоміною-Волок та редаговано експертами DRI з правових питань.

Завантажуйте наш звіт – Реформування прокуратури україни: інституційний аспект

Читайте наш звіт – Реформування функцій прокуратури України

ВСТУП

У системі державної влади в СРСР, а згодом і в пострадянських країнах прокуратура традиційно відігравала значну роль. До реформи прокуратура України мала великий обсяг повноважень як у межах, так і поза межами системи кримінального права: розслідування злочинів, нагляд за всіма кримінальними процесами, представництво держави і громадян в судах по некримінальних справах, роль  обвинувача в рамках інквізиційного кримінального судочинства радянського типу, нагляд за правоохоронними та пенітенціарними органами. Вона також здійснювала так званий «загальний нагляд», що наділяв прокурорів величезними повноваженнями в усіх сферах суспільного життя, якими ті часто зловживали. Крім того, число прокурорів на душу населення в Україні було найбільшим серед європейських країн, система обвинувачення працювала централізовано, в авторитарному стилі, притаманному військовим органам управління, і потерпала від поширеної корупції. Все це вимагало глибоких функціональних та інституційних реформ прокуратури.

Роль української прокуратури сьогодні, місце прокуратури в організації української держави і функціональні аспекти її реформування розглянуті в окремому аналітичному звіті DRI «Реформування функцій прокуратури України».[1]

Цей звіт присвячений прокуратурі як інституту, тобто її структурі і внутрішньому функціонуванню. Наразі в структуру прокуратури входять Генеральна прокуратура (ГПY), регіональні та місцеві прокуратури.

1. ІСТОРИЧНOПРАВОВА ОСНОВА

Офіційно незалежна українська прокуратура була створена в 1991 році. У 1995 році Україна стала членом Ради Європи (РЄ) і взяла на себе зобов’язання провести реформу в країні відповідно до стандартів РЄ. Вони включають такі вимоги, як незалежність прокурорів, їх свобода від політичного впливу, спеціалізація, належна винагорода, соціальне забезпечення, належна вища освіта і безперервна підготовка, повага до поділу влади і подібні обов’язки та зобов’язання як держав-членів, так і окремих прокурорів.[2]

Хоча Закон «Про прокуратуру» 1991 року часто змінювався, і пропонувалось чимало нових законопроектів, реальних змін не відбувалось. Прокуратура завжди використовувалася в якості потужного інструменту впливу, починаючи з місцевого рівня і закінчуючи національним, тому реальної політичної волі реформувати прокуратуру в цілях обмеження її  повноважень ніколи не було.

У серпні 2013 року до Венеціанської комісії (ВК) був офіційно внесений ще один законопроект, який загалом отримав позитивну оцінку ВК. Переважна більшість рекомендацій ВК була врахована, 31 жовтня 2013 року[3] законопроект був поданий на розгляд Верховної Ради України, і врешті-решт 14 жовтня 2014 року відповідний закон було прийнято.[4]

Новий закон містить чимало інституційних новел, спрямованих насамперед на децентралізацію та наближення української прокуратури до європейських стандартів. Ці нововведення включають нову прозору процедуру початкового добору прокурорів Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією (КДК). Крім того, було розширено гарантії процесуальної автономії прокурорів, вжито заходів щодо кращого захисту незалежності прокуратури від неправомірного політичного впливу та втручання в роботу прокурорів. Такі заходи включають створення органів самоврядування (всеукраїнської конференції працівників прокуратури та Ради прокурорів) та щорічні перевірки доброчесності підрозділом внутрішньої безпеки. Найнижчий рівень прокуратури був реорганізований у 178 місцевих прокуратур (їх перелік наведено у Додатку до Закону) замість приблизно 700 районних прокуратур.

Незважаючи на наявність чіткої «дорожньої карти» реформи, закріпленої в новому Законі «Про прокуратуру», спільного бачення майбутнього інституції відповідні політичні суб’єкти не мають. Їх погляди часто сильно відрізняються від позицій громадянського суспільства, міжнародного співтовариства і прокурорів. На обговорення було винесено чимало пропозицій: від миттєвого і радикального перегляду всієї системи до призупинення або навіть повернення реформи назад. Громадськість погано розуміла діяльність цієї інституції та її реформи.

2 червня 2016 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя»),[5] який було підписано Президентом 28 червня і офіційно опубліковано 29 червня. 30 вересня 2016 року набули чинності поправки до Конституції. Значною мірою змінений текст передбачає інший статус і більш вузькі повноваження прокуратури. Однак, на відміну від судів, нічого не йдеться про прокурорське самоврядування, і загалом поправки практично не впливають на інституційну складову прокуратури, тобто на її структуру і методи роботи.

23 вересня 2016 року до Комітету Верховної Ради  з питань  законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності внесено законопроект № 5177 щодо змін до законодавства про прокуратуру відповідно до нової структури Конституції. Проте 10 квітня 2017 року Комітет вирішив, що законопроект потребує доопрацювання. На сьогодні чинним є текст Закону «Про прокуратуру» від 2014 року з фрагментарними змінами.

2. ПРОКУРОРСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ

2.1 Повноваження органів прокурорського самоврядування

Одним із головних нововведень нового закону «Про прокуратуру» 2014 року стало впровадження системи органів прокурорського самоврядування (ОПС), всеукраїнської конференції працівників прокуратури і Ради прокурорів, а також Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії.

Відповідно до статті 67 Закону всеукраїнська конференція працівників прокуратури є найвищим органом прокурорського самоврядування. Всеукраїнська конференція прокурорів:

  • заслуховує звіт Ради прокурорів України про виконання завдань органів прокурорського самоврядування, стан фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури;
  • обирає членів Вищої ради правосуддя та приймає рішення про припинення їх повноважень відповідно до Конституції і законів України;
  • призначає членів Ради прокурорів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;
  • затверджує Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів та положення про Раду прокурорів України;
  • приймає положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;
  • звертається до органів державної влади та їх посадових осіб із пропозиціями щодо вирішення питань діяльності прокуратури;
  • розглядає інші питання прокурорського самоврядування та здійснює інші повноваження відповідно до закону».

Належне застосування Закону забезпечить прозорість процесу обрання делегатів на конференцію шляхом таємного голосування простою більшістю голосів з числа вільно висунутих альтернативних кандидатів (шість прокурорів  Генеральної прокуратури; по три прокурори від кожної регіональної прокуратури; і по два прокурори від кожної місцевої прокуратури). Загалом на конференцію делегується близько 450 представників органів прокуратури різного рівня.

Основна мета конференції полягає у створенні Ради прокурорів і Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії, що відповідає за початковий добір і дисциплінарні питання та офіційно не належить до органів прокурорського самоврядування.

Створення Ради прокурорів (РП), спрямоване на децентралізацію повноважень в рамках прокуратури, було настійно рекомендовано РЄ. До складу Ради прокурорів України входять тринадцять осіб, з яких: два представники (прокурори) від Генеральної прокуратури, чотири представники (прокурори) від регіональних прокуратур, п’ять представників (прокурорів) від місцевих прокуратур і два представники (вчені), призначені з’їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Відповідно до Закону РП:

  • вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом (заступник Генерального прокурора, керівники/заступники керівників регіональних і місцевих прокуратур);
  • організовує впровадження заходів щодо забезпечення незалежності прокурорів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності прокуратур;
  • розглядає питання правового захисту прокурорів, соціального захисту прокурорів та членів їхніх сімей і приймає відповідні рішення з цих питань;
  • розглядає звернення прокурорів та інші повідомлення про загрозу незалежності прокурорів, вживає за наслідками розгляду відповідних заходів (повідомляє відповідні органи про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності; ініціює розгляд питання щодо вжиття заходів забезпечення безпеки прокурорів; оприлюднює заяви від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора; звертається до міжнародних організацій з відповідними повідомленнями тощо);
  • розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків, встановлених для відповідної адміністративної посади;
  • звертається з пропозиціями про вирішення питань діяльності прокуратури до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
  • здійснює контроль за виконанням рішень органів прокурорського самоврядування;
  • здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом.

Одним з найбільш революційних аспектів закону є право РП рекомендувати кандидатів, які призначаються ГП на вищі адміністративні посади в рамках всієї системи прокуратури. Незважаючи на те, що формально повноваження РП обмежуються лише рекомендацією кандидатур для ГП, тобто йдеться про необов’язковий характер таких рекомендацій, конкретне формулювання статті 39 Закону «Про прокуратуру» фактично робить такі рекомендації обов’язковими:

«Призначення прокурора на адміністративну посаду, передбачену пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої цієї статті [тобто заступників ГП, керівників/заступників керівників регіональних прокуратур, керівників місцевих прокуратур], здійснюється за рекомендацією Ради прокурорів України. Призначення прокурора на адміністративну посаду, передбачену пунктами 4 та 5 частини першої цієї статті [тобто (заступників) керівників у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі], здійснюється Генеральним прокурором».

Цей обов’язок ГП призначати кандидатів, рекомендованих РП, був в числі тих основних питань, які викликали гострі дебати між представниками прокуратури, громадянського суспільства та міжнародної спільноти, коли законопроект готувався до остаточного прийняття в 2014 році. Традиційне право першої особи залучити свою команду люто відстоювалося до тих пір, поки не був знайдений консенсус, який дозволяє ГП настійно вимагати від РП іншого кандидата. Консенсус був закріплений в наступних положеннях:

  • Розділ сьомий тієї ж статті 39 Закону:

«Відмова Генерального прокурора у призначенні на адміністративну посаду рекомендованого Радою прокурорів України прокурора має бути письмово вмотивованою. Копія відповідного рішення Генерального прокурора надсилається до Ради прокурорів України та прокурору, якому відмовлено у призначенні на адміністративну посаду. Прокурор, якому Генеральним прокурором було відмовлено у призначенні на адміністративну посаду, може оскаржити таку відмову до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів»;

  • розділ дев’ятий статті 71 («Рада прокурорів»):

«У разі якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою Радою прокурорів України кандидатурою і відмовляє у призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради прокурорів України іншу кандидатуру»;

За простою логікою ці положення, прочитані разом, можуть призвести на практиці до тупикових ситуацій і відсутності згоди між ГП та РП про прийнятних з наявних кандидатів, і в цьому випадку Закон не дає нікому остаточного слова, а також нікого (наприклад, КДК) не уповноважує вирішувати це питання. Однак саме ця влада РП стала причиною того, що створення всієї системи прокурорського самоврядування кілька разів відкладалося. Ця причина є найбільш чутливою, особливо з урахуванням того, що протягом короткого трирічного періоду було призначено кілька ГП, і по факту потрібні були чіткі причини для призначення/звільнення старших посадових осіб, представлених РП і ГП.

Згідно із Законом до складу КДК входять одинадцять членів, які є громадянами України, мають вищу юридичну освіту та стаж роботи в галузі права не менше десяти років, з яких 1) п’ять прокурорів призначає всеукраїнська конференція прокурорів; 2) двох осіб (вчених) призначає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ; 3) одну особу (адвоката) призначає з’їзд адвокатів України; 4) три особи призначає Уповноважений Верховної Ради України з прав людини за погодженням з комітетом Верховної Ради України, до предмету відання якого належить організація та діяльність органів прокуратури. У звязку з цим рішення не приймаються прокурорською більшістю (5/12).

КДК є колективним органом, уповноваженим перевіряти професійні навички осіб, які бажають стати прокурорами, приймати рішення про відповідальність, переведення та звільнення прокурорів.

Повноваження КДК:

  • ведення обліку даних про кількість посад прокурорів, у тому числі вакантних та тимчасово вакантних;
  • добір кандидатів на посаду прокурора;
  • участь у переведенні прокурорів;
  • розгляд дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження;
  • прийняття рішення про накладення на прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування на посаді прокурора;
  • здійснення інших повноважень, передбачених законом.

Крім організації початкового набору прокурорів, одна з основних функцій КДК полягає у вирішенні дисциплінарних питань. Позбавлення керівників прокуратури права одноосібно звільняти неугодних прокурорів було йзалишається однією з головних правових гарантій проти незаконного тиску.

2.2 Альтернативне бачення системи управління прокуратурою

На початку 2016 року група депутатів Верховної Ради (ДВР) внесла альтернативну пропозицію щодо тимчасового управління прокуратурою. Її можна коротко викласти наступним чином: Україна ще не готова до прокурорського самоврядування так, як це передбачено Законом про прокуратуру; в системі відсутні нові прокурори, тому принаймні на перехідний період функції КДК та РП повинні бути покладені на новий орган – «Міжнародну раду прокурорів», — до складу якого мають входити міжнародні («американські, європейські, канадські») прокурори/експерти.

З погляду ініціаторів необхідно якомога швидше почати реформу регіональних прокуратур, оскільки на карту поставлено оновлення всіх рівнів прокуратури — як звичайних, так і керівних. Модель відкритої конкуренції для призначення керівників регіональних прокуратур не влаштовувала, оскільки дозволяла політичним гравцям проникати в органи прокуратури на рівні областей (регіонів).

Для обґрунтування цих пропозицій були запропоновані поправки до Закону про прокуратуру, з тим щоб:

  • створити Міжнародну раду прокурорів / Міжнародну відбіркову комісію,
  • знизити вимоги до кандидатів у регіональні прокуратури та ГПУ (зокрема, виключити вимогу щодо наявності професійного досвіду в системі державного обвинувачення, що дійсно було зроблено пізніше).

Ці нові пропозиції, включаючи пропозицію замінити РП і КДК Міжнародною радою прокурорів, були сприйняті як суперечливі. Більшість міжнародних партнерів висловила думку, що очікувана мета може бути досягнута шляхом належного застосування чинного законодавства без додаткових витрат і міжнародної участі.

2.3 Створення органів прокурорського самоврядування

З урахуванням величезного обсягу підготовчої роботи, необхідної для належної реалізації всіх законодавчих новацій, повне набуття Законом сили було відкладено на півроку з моменту його прийняття. У зв’язку з цим спочатку, до дати очікуваного набуття Законом сили — 25 квітня 2015 року слід було створити систему самоврядування.

Як зазначалося вище, повноваження РП істотно впливають на сферу повноважень ГП, що призводить до реальної децентралізації прокуратури у разі їхнього належного застосування.

Створення ОПС в прокуратурі, на чому рішуче наполягала професійна громадянська спільнота, все ж таки було оскаржене в березні 2015 року. Основний аргумент полягав у тому, що традиційно централізована та ієрархічна прокуратура не могла забезпечити справді незалежне голосування для обрання делегатів для конференції, що поставило під загрозу подальші призначення членів РП і КДК.

У зв’язку з цим було вирішено насамперед скоротити кількість прокурорів шляхом переоцінки та подальшої часткової заміни персоналу. Таке рішення повинно було гарантувати наявність прокурів, здатних створити в найближчому майбутньому ОПС і не причетних до старих корупційних схем.

У результаті 21 квітня 2015 року, за чотири дні до очікуваного набуття Законом сили, Парламент переніс дату на 15 липня 2015 року.[6] 2 липня 2015 року Верховна Рада прийняла новий всеосяжний Закон України «Про особливості застосування окремих положень»,[7] кардинально змінивши концепцію (тимчасово, як було обіцяно) чинного Закону про прокуратуру. Запровадження самоврядування було знову відкладено ще на один рік — до 15 квітня 2016 року.

26 квітня 2016 року згідно зі зміненим Законом відбулася перша всеукраїнська конференція прокурорів, де були обрані члени КДК і РП, які відразу ж приступили до роботи. Всі необхідні документи (Положення про конференцію, Положення про КДК, Кодекс етичної поведінки та інші) були швидко прийняті.

Через два тижні, 12 травня 2016 року, Верховна Рада прийняла новий всеосяжний закон № 1355-VIII[8], який, зокрема, знову відклав створення вже створених ОПС до 15 квітня 2017 року. По факту це означало ретроактивне застосування правових норм — такий підхід отримав чимало критики з боку професійних юристів. Усі дії щодо добору персоналу, призначень, дисциплінарних проваджень тощо, які, як спочатку передбачалось, мали виконуватися ОПС, також були припинені.

Деякі відстрочки з запровадженням ОПС спочатку пояснювались нездатністю прокуратури провести необхідну підготовку, але зрештою були виправдані тим, що в систему прокуратури не потрапили нові люди, здатні в подальшому сформувати прогресивні ОПС, яким можна було б довірити великий обсяг повноважень.

Однак на той час місцеві прокуратури вже були укомплектовані кадрами, і за результатами перевірки були призначені рядові прокурори, що було визнано справедливим і прозорим. Керівники та заступники керівників (незалежно від того, мали вони стаж роботи в органах прокуратури чи ні) не могли  контролювати таємне голосування. Те ж саме стосується регіонального рівня і ГПУ; крім того, на долю їх делегатів припадає 19% делегатів конференції: місцеві прокуратури мають більше 80% делегатів на конференцію (6 від ГП / 75 від регіональних прокуратур / приблизно 310 від місцевих прокуратур). На додачу до цього, прокурори, які займають адміністративні посади, не мають права бути членами РП і КДК.

Варто також відзначити, що деякі ЗМІ та представники громадянського суспільства перебільшували можливі зловживання ОПС:

  • як згадувалося вище, Закон дозволяє ОПС не погоджуватися з кандидатурами на керівні адміністративні посади, рекомендованими РП, і подавати до Ради інші кандидатури;
  • в Положення про РП можуть бути включені будь-які критерії, яким має відповідати РП (наприклад, тестування);
  • право РП затверджувати бюджетний план не може бути небезпечним, оскільки розмір заробітної плати кожного прокурора визначається Законом України «Про прокуратуру» (ст. 81), тоді як остаточний загальний бюджет приймається Кабінетом Міністрів і не підлягає розгляду з боку РП (чи ГП);
  • повноваження РП щодо захисту незалежності прокурорів, на жаль, носять декларативний характер, оскільки не передбачено механізму їхньої реалізації;
  • КДК не є ОПС і відповідає, з одного боку, за початковий добір (кваліфікаційні іспити, тестування, перевірка, пул кандидатів) та, з іншого боку, дисциплінарне провадження; однак, знову ж таки, прокурори в її складі не є переважною більшістю.

Відмінність між професійною спільнотою прокурорів і зацікавленою частиною громадянського суспільства складалась у тому, наскільки наполегливо вони ставились до впровадження прокурорського самоврядування відповідно до рекомендації РЄ. До 2016 року багато суб’єктів професійного громадянського суспільства, в тому числі автори відповідних положень Закону 2014 року, переконалися в неспроможності прокурорського самоврядування, укомплектованого членами «старої системи», діяти самостійно, у зв’язку з чим підтримали відтермінування.

Однак «члени старої системи» воліли б повністю відмовитися від цієї ідеї і продовжити користуватися централізованою системою. Це стало очевидним в ході переговорів щодо початкової версії законопроекту «Про прокуратуру» у 2014 році, коли представники старої системи зробили все можливе, щоб зберегти якомога більше повноважень в руках ГП. Те саме стосується й КДК: передбачалося, що з її створенням порядок найму та дисциплінарні процедури стануть відкритими  аргументованими.

У свою чергу, рядові прокурори спочатку ставилися до ОПС з недовірою як до чогось фіктивного, непотрібного та нав’язаного «іноземними експертами», проте з кожним поворотом дискусії та відстроченням вони дедалі більше розуміли, що реформа насправді значно підвищить їхню незалежність, і більшість з них стали рішучими прихильниками такої системи.

Можна сказати, що через ОПС втрата традиційного повного контролю над звинуваченням перетворилась на проблему для більшої групи гравців за межами «старої» прокурорської системи. Це спровокувало брудні спроби дискредитувати самоврядування за допомогою критики та певних маніпуляцій.

Остання відстрочка ОПС супроводжувалася іншими поправками до Закону, для належного розуміння яких потрібно добре знати політичний контекст. Серед поправок є такі, що стосуються кваліфікаційних вимог до ГП (ст. 40): вимоги мати «вищу юридичну освіту… і… 10-річний професійний стаж в сфері права» було замінено на «мати вищу освіту та професійний стаж в сфері права або в законотворчому чи правоохоронному органі не менше 5 років».

Така поправка була обґрунтована необхідністю виконання рекомендації ВК (пункт 118).): «…вимоги в пункті 2.3, згідно з якою право на призначення на посаду Генерального прокурора України залежить від займання однієї з посад, перелічених у статті 15 — всі з яких є посадами старших прокурорів — це означає, що неможливо призначити осіб, які не входить до системи прокуратури, це можуть бути лише особи з документально підтвердженим професійним досвідом у прокуратурі, незважаючи на потенційну доцільність використання зовнішнього досвіду, який міг би бути особливо цінним в ситуації, коли положення законопроекту значно змінюють роль державних прокурорів». Таким чином, автори поправок підкреслили, що Закон повинен передбачати можливість призначення зовнішнього кандидата без досвіду прокурорської роботи.

Це, однак, вводило в оману, оскільки вищезазначена рекомендація вже була включена до Закону 2014 року, первісний текст якого не вимагав наявності досвіду роботи прокурором для того, щоб бути призначеним ГП: «Стаття 40. На посаду Генерального прокурора може бути призначений громадянин України, який має: 1) вищу освіту в галузі права; 2) стаж роботи в галузі права не менше десяти років; 3) володіє державною мовою; 4) стосовно якого відсутні обставини, передбачені частиною п’ятою статті 27 цього Закону (корупція); 5) високі морально-ділові, професійні якості та організаторські здібності».

Скасування наявності вищої освіти в галузі права в якості критерію прийнятності не може бути пояснено нічим, крім політичних причин, враховуючи той факт, що, згідно з Кримінально-процесуальним кодексом, Законом про прокуратуру та іншим законодавством ГП фактично виконує обов’язки прокурора, має конкретні процесуальні обов’язки та повноваження в певних ситуаціях.[9]

Інші поправки до Закону про прокуратуру включали:

  • дуже детальний порядок призначення прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, а також положення, відповідно до якого керівник, заступник керівника і прокурори Спеціалізованої антикорупційної прокуратури повинні бути призначені у відповідності до процедури, що передувала даті набуття Законом сили, таким чином, щоб прокурори призначались без затримок і оперативно приступали до нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю та досудовим розслідуванням, які проводяться нещодавно створеним Національним антикорупційним бюро;
  • пролонгація набору персоналу до місцевих прокуратур для роботи на тимчасовій основі шляхом обов’язкового тестування всіх кандидатів на районному рівні, а також можливість набору зовнішніх кандидатів, які повинні були відповідати загальним вимогам, пройти тестування та стажування (тобто без раніше необхідного дворічного професійного досвіду та початкової підготовки в Національній академії прокурорів);
  • збереження можливості призначення та звільнення прокурорів (у тому числі на вищі адміністративні посади) без участі РП або КДК;
  • дисциплінарна відповідальність прокурорів відповідно до процедури, встановленої колишнім Дисциплінарним статутом.

Законодавчі нововведення були доповнені докладними перехідними положеннями, у зв’язку з чим призначення на адміністративні посади не вимагало якихось рекомендацій РП, виняткові повноваження ГП звільняти та призначати прокурорів на керівні посади в рамках системи були продовжені на рік. Протягом року практично всі заступники ГП, керівники/заступники керівників регіональних прокуратур були звільнені та замінені новими посадовими особами. Децентралізація та деполітизація прокуратури, як і рекомендувала РЄ, були основними цілями всієї реформи, проте останні поправки навряд чи можна розглядати як такі, що були розроблені з урахуванням цих цілей.

Нарешті, 26 квітня 2017 року в ГПУ зібралася друга «перша» всеукраїнська конференція прокурорів. Конференція обрала членів РП і КДК, а також прийняла всі необхідні положення і документи. Найближчим часом буде перевірено рівень незалежності нової системи.

3. ПОРЯДОК ПОЧАТКОВОГО ДОБОРУ

У відповідності до Закону про прокуратуру 2014 року КДК була наділена правом проводити початковий добір прокурорів, включаючи організацію анонімних кваліфікаційних іспитів, річної базової підготовки в Національній академії прокурорів, спеціальної антикорупційної перевірки кандидатів та ведення обліку вакансій. Первинна ідея управління кар’єрою полягала в тому, щоб найняти та підготувати прокурорів на найнижчому (місцевому) рівні з можливістю їх переходу на більш високі рівні після успішної служби протягом трьох років для регіональних прокуратур і п’яти років для ГПУ за умови успішного проходження конкурсу. Остання поправка до Закону про прокуратуру змінила це положення, дозволивши призначати зовнішніх кандидатів прокурорами усіх рівнів тільки на підставі  їх загального стажу роботи.

У 2015 році відповідно до наказу про створення місцевих прокуратур 638 районних прокуратур були об’єднані в 178 місцевих прокуратур (або 155, якщо не враховувати прокуратури, розташовані на окупованих територіях).

У період з квітня 2015 року по квітень 2017 року місцеві прокуратури були укомплектовані згідно з тимчасовим порядком. Відповідно до законодавчих змін від 2 липня 2015 року під час реорганізації районних прокуратур всім призначенням передував відкритий конкурс (тестування)[10]. На практиці реорганізація означала концентрацію, оскільки кілька (5-7) районних прокуратур були замінені на більші місцеві, що призвело, по-перше, до звільнення й переобрання рядових прокурорів і, по-друге, призначення керівників і заступників керівників нових управлінь.

Загалом понад 10100 прокурорів боролися за близько 6500 посад. Процедура була розроблена таким чином, щоб звести до мінімуму людський фактор, застосувати чіткі критерії та кадрову політику. Конкурс тривав близько півроку і завершився призначенням ГП керівників і заступників керівників місцевих прокуратур у грудні 2015 року.

Ця процедура розглядалася в якості заходу перехідного періоду і включала два паралельних напрямки. Тоді як у рядових прокурорів перевірялись їхні професійні знання та загальні навички, для потенційних керівників і заступників керівників місцевих (тільки!) прокуратур також проводились психодіагностика та співбесіда.

Спочатку з метою завершення тестування до того, як новостворена РП остаточно візьме на себе функцію рекомендувати кандидатів на посади керівників і заступників керівників обласних (регіональних) прокуратур планувалося також оголосити відкритий конкурс на заміщення таких посад  (близько 125 посад). Однак конкурсна процедура для керівників регіональних прокуратур та прокурорів ГПУ була скасована. Такий підхід не знайшов підтримки багатьох важливих міжнародних партнерів і весь процес був зупинений. Неодноразово підкреслювалася необхідність продовження проведення конкурсів на вищі адміністративні посади в регіональних прокуратурах і ГПУ. Тим не менш, положення, що пропонує «механізм відкритого конкурсу на інші адміністративні посади», було виключено з проекту поправок за день до їх прийняття Верховною Радою (2 липня 2015 року).

Реорганізація нижчої ланки прокуратур також призвела до скорочення чисельності їхнього персоналу. Можливо, вперше в історії України це відбулось на прозорій і справедливій основі. Виключно за результатами тестів із 7500 кандидатів було відібрано 5890 прокурорів. Тестування було систематизованим, за ним спостерігали представники міжнародного співтовариства та громадянського суспільства. Понад 1800 прокурорів (24%) не здало тест.

Загалом заяви на вищі адміністративні посади в нових місцевих прокуратурах подало 5468 кандидатів, у тому числі 3388 зовнішніх кандидатів. За підсумками перших двох етапів конкурсу (тестування професійних знань і загальних навичок) на співбесіди було відібрано 578 зовнішніх кандидатів. 83% всіх зовнішніх кандидатів провалили тестування.

За підсумками конкурсу з приблизно 650 кандидатів, які успішно склали іспити, 18% колишніх керівників районних прокуратур були призначені керівниками або заступниками керівників нових місцевих прокуратур і майже 500 звільнені. ГП призначив 154 керівників місцевих прокуратур, а заступники керівників у таких місцевих органах були призначені керівниками відповідних регіональних прокуратур.

Жоден зовнішній кандидат не був призначений керівником місцевої прокуратури; 2 з 57 зовнішніх кандидатів призначено першими заступниками, 20 — заступниками (загалом 39% зовнішніх кандидатів рекомендовані конкурсними комісіями). Невелика кількість зовнішніх кандидатів, призначених на адміністративні посади в місцевих прокуратурах, викликала досить негативну оцінку результатів реформи.

Проте варто відзначити, що при оцінці конкурсу слід враховувати позитивний досвід першого в історії української прокуратури скорочення персоналу за підсумками прозорого тестування. Крім того, у 2015 році середньомісячна заробітна плата місцевого прокурора становила близько 5000 гривень (близько 200 євро), що дуже негативно вплинуло на професійний рівень зовнішніх кандидатів.

Скорочення штату почалося з реорганізації місцевих органів прокуратури й призвело до зменшення загального числа прокурорів у 2016 році приблизно до 11 000 з первинних 12 800 (приблизно).

Згідно з Законом про прокуратуру до 1 січня 2018 року скороченню підлягали ще 10% прокурорів, на всіх рівнях системи мало бути не більше 10 000 прокурорів.

У період з грудня 2015 року по квітень 2017 року набір на посади в місцеві прокуратури проводився у відповідності з тимчасовою процедурою, заснованою на тестуванні, оскільки постійний механізм набору через КДК був припинений разом із  прокурорським самоврядуванням. Згідно з перехідними положенням 5(1) Закону про прокуратуру до тих пір, поки всі положення Закону не набудуть чинності, процедура призначення на посади в місцеві прокуратури повинна залишатися такою ж, як і процедура призначення на посади в нових місцевих прокуратурах (тобто відкритий конкурс за результатами тестування). Різниця полягала в тому, що у конкурсі могли брати участь зовнішні кандидати: відповідно до трудового законодавства України під час скорочення персоналу відкривати «вакансії» не можна; оскільки скорочення персоналу (де співробітники прокуратур мали пріоритет) закінчилося, завдання полягало в тому, щоб заповнити вакансії.

У цей період співробітники відділу кадрів ГПУ зіткнулися з проблемою заповнення вакансій на місцевому рівні: протягом лише 10 днів після того, як почали функціонувати місцеві прокуратури, більше 100 новопризначених рядових прокурорів подали у відставку з різних причин, серед яких: низька заробітна плата, відсутність приміщень для нових прокуратур (наприклад, великі відстані між прокуратурами і відсутність електронного документообігу), брак соціального захисту, постійна критика системи з боку засобів масової інформації, відсутність ясних перспектив на майбутнє. Станом на кінець 2016 року вакантними були понад 700 штатних прокурорських посад, а також майже 50 адміністративних посад. Відсутність КДК і продовження дії в липні 2015 року перехідних положень вимагали подальшої фінансової підтримки з боку міжнародного співтовариства: проект ЄС знову погодився профінансувати проведення додаткового тестування для заповнення вакансій.

Висока плинність кадрів на місцевому рівні та нові вимоги до кандидатів на посади високопосадовців вимагають негайного впровадження нової сталої процедури  набору персоналу. На додачу до інших вимог Закон вимагає від РП рекомендувати кандидатури на посади керівників місцевих прокуратур, які мають бути призначені ГП.

4. ІНШІ ІНСТИТУЦІЙНІ РЕФОРМИ

4.1 Щорічна перевірка доброчесності

В ході реформ структурні зміни, у тому числі створення Генеральної інспекції та департаменту реформ, зазнала переважно ГПУ. Поряд з іншими обов’язками підрозділ служби безпеки (входить до складу прокуратури) відповідає за проведення щорічної перевірки всіх прокурорів на доброчесність відповідно до статті 19 Закону про прокуратуру.

Насправді така практика могла би стати дуже позитивним кроком на шляху до забезпечення доброчесності прокурорів, якби не розпливчасті формулювання відповідних законодавчих положень, що ускладнюють їхнє застосування на практиці: «Кожен прокурор зобовязаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності». На виконання законної вимоги щорічної таємної перевірки всіх прокурорів були придумані «Декларації доброчесності», що мають заповнюватися всіма прокурорами. На ділі це просто означає, що кожен прокурор дає письмові гарантії своєї доброчесності. У зв’язку з цим представники громадянського суспільства кваліфікували цей «щорічний таємний тест на доброчесність» як «провал»[11].

4.2 Створення Ради реформ

Наприкінці 2016 року ГП розпорядився створити Громадську раду з питань реформ — робочу групу з питань реформування органів прокуратури. До її складу увійшли прокурори, адвокати, науковці, колишній суддя Європейського суду з прав людини, представники Управління омбудсмена, проекту ЄС, засобів масової інформації та громадянського суспільства (наприклад, Transparency International) тощо.

5 березня 2018 року Генеральний прокурор видав Наказ про створення нової Робочої групи з реалізації третього розділу Дорожньої карти реформ із заступником Генерального прокурора Анжелою Стрижевською на чолі.

4.3 Прозора індивідуальна оцінка діяльності кожного прокурора

Згідно з ініціативою, підтриманою міжнародними партнерами, департамент реформ ГПУ займався розробкою системи оцінки діяльності окремих прокурорів (СОД). Першочерговим завданням було визначено зміну кадрової політики та політики управління кар’єрою. Процесуальна незалежність кожного прокурора, а також загальна інституційна свобода ГПУ від неправомірного впливу багато в чому залежать від об’єктивних критеріїв прийняття кадрових рішень. Таким чином, впровадження прозорої системи службової атестації як для окремого прокурора, так і для окремого органу прокуратури буде забезпечувати захист від незаконного тиску як з боку зовнішніх, так і з боку вищестоящих прокурорів.

Розглянувши рекомендації міжнародних експертів, ГПУ та Національна академія прокуратури України провели дослідження за участю 650 керівників і заступників керівників новостворених місцевих прокуратур, а також здійснили численні візити в місцеві прокуратури. За даними дослідження, 67,3% респондентів погодилися з актуальністю введення єдиних критеріїв для СОД. Масову зміну ставлення до СОД серед прокурорів нижчого рівня із скептичного на сприятливе було пояснено практичним досвідом застосування кадрової політики, яка ґрунтується на певних критеріях, наприклад, призначенні за результатами тестування. Серед інших аргументів на користь СОД зазначимо підвищення незалежності прокурорів та уніфікований підхід до організації їх роботи, необхідність розробки загальних і конкретних критеріїв СОД, інші різноманітні переваги більш об’єктивної кадрової політики.

Висновки

Після Революції гідності 2014 року в українській прокуратурі час від часу здійснюються інституційні реформи, спрямовані на зміцнення цього інституту:

  • децентралізація;
  • незалежність;
  • підвищення рівня професіоналізму та
  • загальне оновлення.

Ці імперативи реалізуються за допомогою численних заходів. Одним із найбільш рішучих і прогресивних кроків стало створення в рамках прокуратури органу самоврядування, уповноваженого чинити вплив на призначення та кадрові ресурси безпосередньо (у випадку з Радою прокурорів) і через Кваліфікаційну дисциплінарну комісію. Серед інших заходів слід зазначити введення щорічних перевірок доброчесності та службової атестації прокурорів в цілях підтримання або підвищення якості роботи при одночасному скороченні можливостей для скоєння начальством тиску на окремих прокурорів.

В ідеалі така велика, складна і життєво важлива структура повинна була б поступово і плавно реформуватися відповідно до комплексної та добре продуманої стратегії, але це не так. Інституційні перетворення носять нерегулярний характер. Однією з причин був передбачуваний опір старої системи, але важливе значення відіграє й відсутність загальної стратегії.

Прокуратура — це не ізольований інститут, а елемент загальної системи правосуддя України, і всі реформи органів прокуратури повинні це враховувати. Насправді це і є головною рекомендацією. Крім того, реформи вимагають детального короткострокового, середньострокового і довгострокового планування. Конкретними пропозиціями, які слід було би включити в таке планування, є: а) удосконалення законодавства, б) оптимізація інституційної бази і в) раціоналізація кадрової реформи.

 

Photo courtesy: Juan Antonio Segal/Independence monument. Maidan Square, Kiev. Ukraine/Flickr


 

[1] Для отримання детальнішої інформації звертайтесь до аналітичного звіту DRI «Реформування функцій прокуратури України».

[2] Рада Європи, Рекомендація (2000)19 щодо «Ролі державного обвинувачення в системі кримінального правосуддя» і пояснювальний меморандум, <https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016804be55a> (8.10.2018 року).

[3] Проект Закону України «Про прокуратуру» <http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516=3541&skl=8> (8.10.2018 року).

[4] Верховна Рада України, Закон України № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» <http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1697-18> (8.10.2018 року).

[5] Верховна Рада України, Закон України від 2 червня 2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», <http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1401-19> (8.10.2018 року).

[6] Верховна Рада України, Закон України № 335-VIII від 21 квітня 2015 року «Про прокуратуру» щодо відтермінування набрання чинності Закону України «Про прокуратуру» <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/335-19> (8.10.2018 року).

[7] Верховна Рада України, Закон України № 578-VIII від 2 липня 2015 року «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/578-19> (8.10.2018 року).

[8] Верховна Рада України, Закон Ураїни № 1355-VIII від 12 травня 2016 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України»,

< http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1355-19 > (8.10.2018 року).

[9] Кримінально-процесуальний кодекс України, ст. 36 <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4651-17/page2>, 8.10.2018 року).

[10] Ініційований тодішнім заступником ГП Давидом Сакварелідзе і підтриманий проектом ЄС «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні».

[11] Лілія Гришко  «Провальна перевірка прокурорів на доброчесність в Україні» <http://www.dw.com/uk/%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%B0-%D0%BF%D0%B5%D1%80%D0%B5%D0%B2%D1%96%D1%80%D0%BA%D0%B0-%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%BA%D1%83%D1%80%D0%BE%D1%80%D1%96%D0%B2-%D0%BD%D0%B0-%D0%B4%D0%BE%D0%B1%D1%80%D0%BE%D1%87%D0%B5%D1%81%D0%BD%D1%96%D1%81%D1%82%D1%8C-%D0%B2-%D1%83%D0%BA%D1%80%D0%B0%D1%97%D0%BD%D1%96/a-36503128 > (8.10.2018 року).