available languages: englishУкраїнська 6, 2018

Аналітичний звіт DRI розроблено в оригіналі англійською мовою Ольгою Поєдинок – докторантом Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка (The DRI Briefing Paper was prepared by Olga Poiedynok, Post-doctoral fellow – Institute of International Relations, Taras Shevchenko National University of Kyiv).

Резюме

У зв’язку з анексією Криму Росією і збройним конфліктом на території Донецької та Луганської областей, що розпочався слідом за нею, багато українців відчули загрозу можливого припинення існування України як суверенної держави. Результатом таких настроїв стали численні громадські та політичні дискусії на тему, що означає бути українцем. Під час обговорень поняття «громадянин» нерідко вживається у значенні «патріот».

У ряді законодавчих ініціатив щодо громадянства це питання було розглянуто більш детально. Усі пропозиції можна поділити на три категорії:

1) пропозиції, спрямовані на набуття українського громадянства іноземцями та особами без громадянства, які захищають національні інтереси України;

2) пропозиції, що пов’язані з втратою українського громадянства особами, дії яких можуть зашкодити національним інтересам України; і

3) пропозиції, що стосуються питань подвійного (або множинного) громадянства.

Для іноземців та осіб без громадянства, які захищають національні інтереси України, необхідно знайти системне рішення, що захищало би тих, хто не є громадянами України і ризикують своїми життями заради неї, від переслідування в країнах, громадянами яких вони є. Поправки 2016 року до Закону України «Про громадянство України» частково досягли цієї мети, але вимога підтвердити припинення іноземного громадянства видається занадто суворою (це може бути неможливим у разі неготовності уряду іноземної держави до співпраці).

Багато із запропонованих законопроектів порушують ще одне складне питання: припинення громадянства українців, які не є лояльними щодо держави чи нації. Зокрема, це стосується осіб, які співпрацюють зі збройними угрупованнями проти української армії або надають їм підтримку. У цьому контексті, українському Парламенту слід також взяти до уваги висновок Венеціанської комісії 2016 року щодо проекту конституційного закону Франції «Про захист нації», який передбачає можливість позбавлення засудженого терориста французького громадянства та містить стислий огляд відповідних міжнародних стандартів. Однак, стаття 25 Конституції та договірні зобов’язання України за конвенціями з попередження безгромадянства накладають на нашу державу більш суворі порівняно з Францією зобов’язання.

Ситуацію підігрівають громадські та парламентські дебати з питань подвійного (множинного) громадянства. Існує ціла низка різних законопроектів, присвячених цьому питанню. Окрім юридичних міркувань, викладених у цьому аналітичному звіті, які слід взяти до уваги, було би корисним забезпечити розуміння та однакове застосування статті 4 (щодо громадянства). Подання про тлумачення цієї статті могло б бути скеровано до Конституційного Суду України.

Серед інших практичних кроків зазначимо такі: узгодження законодавства щодо публічної служби із законодавством про громадянство, розширення існуючого визначення «незалежної від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства» та, можливо, внесення змін до положень Конституції, що проголошують принципи єдиного громадянства.

Численні законопроекти, передані на розгляд Верховної Ради, є свідченням недосконалості роботи українського Парламенту. Замість того, щоб залучати до політичних дебатів громадськість, яка би розмірковувала над проблемами і можливими політичними рішеннями (вони не обов’язково повинні втілюватися в закони), чимало депутатів витрачають багато енергії на розроблення проектів нормативно-правових актів, зрозуміти які можуть лише експерти та які не мають шансів на те, щоб бути прийнятими.

Вступ

Історично Україна порівняно з деякими іншими пострадянськими державами, такими як Латвія та Естонія, досить ліберально ставилася до визначення своїх громадян (осіб, які користуються повним спектром політичних прав). Ця різниця у ставленні має історичне підґрунтя. Країни Балтії звільнилися від радянської окупації з метою відновлення незалежної державності. На відміну від них, Україна продовжила міжнародну правосуб’єктність Української Радянської Соціалістичної Республіки, а її громадяни, які постійно проживали на її території, автоматично набули статусу громадян України.

Проте, коли у 2014 році Росія окупувала Крим, а слідом за цим на території Донецької та Луганської областей розпочався збройний конфлікт і посилилась російська пропаганда, перед українцями постала загроза припинення свого існування як суверенної нації. Як наслідок, питанню українського громадянства у суспільному дискурсі та політичних дебатах почали приділяти набагато більше уваги. Набула популярності ідея, згідно з якою громадянин має бути більш відданим державі та нації. Це призвело до громадського тиску, спрямованого на впровадження жорсткішої політики щодо громадянства та вимог до лояльності громадян.

У відповідь на це українські політики запропонували низку законодавчих ініціатив стосовно громадянства. Деякі з цих пропозицій суперечать «старим», але все ще дискусійним принципам, закріпленим у Конституції 1996 року (наприклад, що насправді означає єдине громадянство або заборона позбавлення громадянства), а також зобов’язанням України за міжнародним правом.

Під час підготовки до парламентських і президентських виборів можна очікувати подальшої активізації правотворчої діяльності в цій сфері, якій приділяється багато уваги та яка має великий потенціал мобілізації виборців. Цей аналітичний звіт присвячено розгляду основних ідей, що лежать в основі запропонованих проектів законів (навіть якщо деякі з них уже відкликані), як внеску у подальші дебати.

Іноземці та особи без громадянства, які захищають інтереси України

19 лютого 2016 року набрали чинності зміни до статті 9 Закону України «Про громадянство України». Ці зміни стосуються надання українського громадянства іноземцям, які перебували на стороні уряду під час військових дій у східних регіонах і які можуть зазнати кримінального переслідування в країнах свого походження, наприклад, у Білорусі чи Росії. Що стосується іноземців та осіб без громадянства, які проходять військову службу в Збройних Силах України, закон передбачає, що для них скорочено перелік вимог для набуття громадянства:

  • ценз осілості (постійного проживання на території України) скорочено з п’яти (за загальним правилом) до трьох років (починаючи з набрання контрактом чинності),
  • більше не потрібно мати дозвіл на імміграцію;
  • якщо відповідні особи мають державні нагороди, вимоги щодо володіння українською мовою та наявності законних джерел існування також до них не застосовуються[1].

Законопроект № 1901, запропонований 2 лютого 2015 року, в свою чергу, спрямований на скорочення переліку вимог щодо натуралізації осіб, які «захищали суверенітет, територіальну цілісність і незалежність України та брали безпосередню участь в антитерористичній операції чи військових діях у складі добровольчих батальйонів, партизанських загонів чи інших територіальних формувань, що співпрацювали зі Збройними Силами України, органами Міністерства внутрішніх справ України та Служби безпеки України» або «зазнали порушень прав і свобод людини на території іноземної держави у зв’язку зі своєю позицією чи діяльністю, спрямованою на підтримку суверенітету, територіальної цілісності та незалежності України»[2].

Ці ідеї свідчать про прагнення законодавців знайти системне рішення для захисту осіб, які не є українцями та ризикують своїм життям, захищаючи національні інтереси України, та на яких може чекати кримінальне переслідування в країні їх походження. Необхідність такого кроку очевидна. Однак, варто пам’ятати, що українське громадянство не є єдиним варіантом для тих, хто бореться за Україну. Передусім, альтернативне рішення передбачено чинним Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», а також міжнародними зобов’язаннями України за Конвенцією ООН про статус біженців 1951 року щодо захисту таких осіб, зокрема заборони видворення.

Перспективним рішенням цієї проблеми може бути розширення існуючого визначення «незалежної від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства». Наразі, навіть, якщо особі надається українське громадянство, його можна втратити, якщо така особа не зможе довести припинення іноземного громадянства. Це неможливо, наприклад, у випадку з громадянами Росії.

Ця зміна привела б законодавство України у відповідність з її міжнародними зобов’язаннями за статтею 16 Європейської конвенції про громадянство, укладеної в рамках Ради Європи 1997 року, яка передбачає таке: «Держава-учасниця не може зумовлювати набуття або збереження її громадянства відмовою від іншого громадянства або його втратою, якщо така відмова чи втрата є неможливою або не може розумно вимагатися». Як уточнюється в Пояснювальній доповіді до Європейської конвенції про громадянство, існування необґрунтованих, фактичних чи юридичних вимог має оцінюватися в кожному конкретному випадку національними органами влади держави-учасниці, громадянство якої прагне набути відповідна особа (пункт 99)[3].

Громадяни, чиї дії суперечать національним інтересам України

Лояльність щодо держави або її відсутність є ще одним критичним питанням, яке породило багато законопроектів, оскільки ця проблема може стосуватися великої кількості громадян, особливо тих, хто проживає на не контрольованих українським урядом територіях. Очевидно, що будь-які висновки щодо конкретних обставин поведінки українців, які проживають де-факто поза контролем України на Сході України чи в Криму, робити складно.

Загальною ідеєю законопроектів є покарання за сепаратизм і дії, що загрожують національній безпеці. Подібні ініціативи пропонуються і в інших країнах, наприклад у Франції. Французький проект конституційного закону «Про захист нації» передбачає позбавлення французького громадянства як санкцію за тероризм для всіх французьких громадян, незалежно від того, чи є вони громадянами Франції за народженням або внаслідок натуралізації, і не робить різниці в залежності від того, скільки громадянств має відповідна особа. При проведенні оцінки документу на відповідність міжнародному праву Венеціанська комісія зазначила, що законопроект «як такий не порушує міжнародних стандартів» (пункт 103), і нагадала, що «[в] принципі, згідно з міжнародним правом кожна держава, виходячи з власного суверенітету, визначає, хто є її громадянами» (пункт 39).[4] Проте цей висновок Венеціанської комісії застосовується до України не в повній мірі, оскільки Франція має значно більше свободи в цій сфері. Україна є державою-учасницею конвенцій щодо запобігання апатризму, зокрема, Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 року і Європейської конвенції про громадянство 1997 року. Тому Україна несе міжнародні зобов’язання не створювати для людей загрозу безгромадянства, тоді як Франція таких зобов’язань не має.

Навіть, якщо законодавча пропозиція спрямована лише на громадян України, які мають «додаткове» іноземне громадянство, Україна, імовірно, стикнеться з певними труднощами під час її впровадження з дотриманням вимог згаданих міжнародних конвенцій. Зокрема, Україні доведеться отримати беззаперечні докази наявності в особи іноземного громадянства, а також довести відсутність ризику того, що після втрати українського громадянства відповідна особа не поповнить ряди осіб без громадянства. Це нелегке завдання, тим більше, якщо враховувати надзвичайно погані двосторонні відносини між Україною та відповідними іноземними державами, оскільки останні можуть просто ігнорувати будь-які запити, зроблені компетентними органами України. Крім того, якщо особа втратить українське громадянство, можливості України щодо здійснення повної суверенної влади, зокрема кримінального переслідування, стосовно цієї особи, значно скорочуються.

На додачу до цього, згідно з Конституцією України (стаття 25) «[г]ромадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство». Це положення відображає зміст статті 15 Загальної декларації прав людини, яка проголошує «Кожна людина має право на громадянство. Ніхто  не  може бути безпідставно позбавлений громадянства або права змінити своє громадянство». Фундаментальна відмінність між цими двома положеннями полягає в тому, що Загальна декларація прав людини забороняє безпідставне (свавільне) позбавлення громадянства, тоді як Конституція України забороняє позбавлення громадянства за будь-яких обставин.

Історично Україна запровадила абсолютну заборону позбавлення громадянства з метою запобігання поверненню до радянської тоталітарної практики припинення громадянства як можливої санкції проти дисидентів (тобто тих, хто офіційно виступав проти офіційної ідеології, відмовився підтримувати політику уряду та/або чия поведінка значною мірою суперечила уявленням про життєво важливі інтереси Радянської держави).

Загалом, питання позбавлення громадянства є досить суперечливим в теорії як конституційного, так і міжнародного права. Його обговорення часто ускладнюється через розмаїття численних національних підходів до питань громадянства та відсутність єдиної термінології навіть на міжнародному рівні. Наприклад, припинення громадянства ex lege (в силу дії закону) або на ініціативу держави-учасниці в Європейській конвенції про громадянство 1997 року називається «втратою громадянства», тоді як в Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 року така сама ситуація позначається словом «позбавлення». Як уже згадувалося, Україна ратифікувала обидві конвенції, і жодна з них не містить абсолютної заборони позбавлення громадянства або його втрати ex lege чи на ініціативу держави. Така заборона стосується лише позбавлення чи втрати громадянства, наслідком яких буде безгромадянство, і навіть це правило має свої винятки, наприклад, набуття громадянства шляхом шахрайства, надання неправдивої інформації або приховування будь-якої факту, що стосується заявника.

Проте, зважаючи на формулювання статті 25 Конституції України, українські законодавці уникають терміну «позбавлення», коли йдеться про громадянство. Замість цього вони користуються евфемізмом «втрата» як більш безпечною альтернативою, навіть якщо припинення громадянства розглядається як санкція проти особи за дії, які суперечать національним інтересам України.

З урахуванням пробуксовування в роботі Конституційної комісії щодо внесення змін до Глави II Конституції України можна розглянути питання про зміну формулювання статті 25 з метою приведення його у відповідність до тексту статті 15 Загальної декларації прав людини. Це було би найкоротшим шляхом до усунення непорозумінь і штучного заміщення понять, спричинених відсутністю елемента «безпідставності», коли йдеться про заборону позбавлення громадянства. Водночас така пропозиція могла би порушити питання, пов’язане зі статтею 157 Конституції України, якщо Конституційний Суд України розглядатиме її як таку, що звужує існуючі права та свободи людини. Альтернативним вирішенням цього питання може стати вивчення можливості звернення до Конституційного Суду України з метою отримання його тлумачення статті 25 Конституції.

Венеціанська комісія і Франція: аналіз конкретного прикладу в контексті українського законодавства[5]

Думка Венеціанської комісії має особливе значення для держав-учасниць Ради Європи, оскільки включає висновки щодо міжнародно-правових засад припинення громадянства на ініціативу держави. У пункті 47 зазначені «правила та принципи міжнародного права та загальновизнані принципи міжнародного права з питань громадянства».

  1. «Національне законодавство може містити положення, що передбачає втрату громадянства у випадках поведінки, яка суттєво перешкоджає життєво важливим інтересам держави-учасниці.
  2. Необхідно уникати безгромадянства.
  3. Ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства».

Тому «позбавлення громадянства повинно спиратися на нормативно-правовий акт, який чітко та однозначно визначає підстави втрати громадянства; норми, які регулюють питання втрати громадянства, не повинні мати зворотної сили, що означає прийнятність позбавлення громадянства лише у випадку дій, за вчинення яких законом чітко передбачено настання такого правового наслідку як припинення громадянства. Позбавлення громадянства як каральна санкція повинно бути пропорційним ступеню серйозності злочину, за вчинення якого воно призначається. Якщо не брати до уваги нормативно-правові положення, будь-яке окреме рішення щодо позбавлення громадянства має прийматися з дотриманням принципу пропорційності. На практиці це означає, що позбавлення громадянства ніколи не повинно відбуватися автоматично: навпаки, цей крок є прийнятним лише за умови, що він є результатом ретельного вивчення кожної окремої ситуації, зокрема сімейних обставин відповідної особи».

Крім того, той самий пункт вищезгаданого висновку Венеціанської комісії розкриває принцип недискримінації щодо правил, які стосуються громадянства. «Зокрема, такі правила не повинні містити розрізнень або допускати практику, що призводять до дискримінації за ознакою статі, релігії, раси, кольору шкіри, національного чи етнічного походження; вони також повинні відповідати принципу заборони дискримінації своїх громадян незалежно від того, чи вони є громадянами за народженням, чи набули свого громадянства пізніше». Нарешті, що не менш важливо, на думку Венеціанської комісії, слід забезпечити суворе дотримання процесуальних норм, особливо тих, що гарантують право особи бути почутою, її право на письмове та вмотивоване рішення, а також право на перегляд рішень з питань громадянства в судовому порядку.

Венеціанська комісія також зробила посилання на позицію Європейського суду з прав людини стосовно питань громадянства: «[В]ідповідно до практики Суду право на набуття чи збереження громадянства не захищене статтею 8 (Європейської) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Утім, Суд визнає, що незважаючи на те, що громадянство в прямий спосіб не захищається жодною зі статей Конвенції, заходи, які їй суперечать, можуть бути досліджені в світлі статей 8 та 14 Конвенції, зважаючи на вплив, які вони можуть мати на «соціальну ідентичність» індивіда. Як свавільна відмова в набутті громадянства, так і рішення про позбавлення громадянства, в результаті яких особа стає апатридом, можуть підпадати під сферу дії статей 8 та 14 Конвенції, причому в обох випадках фактором, що визначає відповідність заходу зазначеним статтям, є його пропорційність» (пункт 45).

  1. Подвійне (множинне) громадянство

Питання про подвійне (чи множинне) громадянство також є центром уваги громадських та парламентських дебатів в Україні, під час яких найбільш гучні голоси звучать на підтримку застосування різних санкцій проти громадян України за додаткове громадянство (насамперед, коли мова йде про громадянство Російської Федерації).

Кожна держава самостійно встановлює баланс між перевагами та недоліками подвійного громадянства та розробляє своє внутрішнє законодавство відповідно. Що стосується України, то відправною точкою є стаття 4 Конституції України, яка проголошує: «В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом». Пункт 1 статті 2 Закону України «Про громадянство України» тлумачить принцип єдиного громадянства, проголошений Конституцією, таким чином:

  • окремі адміністративно-територіальні одиниці (Автономна Республіка Крим та області) не можуть мати свого громадянства;
  • якщо громадянин України набув громадянство іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;
  • якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

З огляду на вищезазначене, Україна не визнає правових наслідків подвійного громадянства, але і не забороняє його як таке. Зокрема, законодавство України не встановлює зобов’язання громадян України відмовитися від будь-якого іншого громадянства. У зв’язку з цим варто пригадати частину першу статті 19 Конституції України, яка проголошує: «Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством». Іншими словами, принцип єдиного громадянства не є рівнозначним забороні подвійного / множинного громадянства в українському законодавстві. Ідеться, скоріше, про невизнання правових наслідків іноземного громадянства осіб, які мають громадянство України.

Утім, в багатьох законопроектах спостерігається тенденція тлумачити конституційний принцип єдиного громадянства як заборону множинного громадянства та пропонувати відповідні зміни до законодавства. Якщо проаналізувати численні законопроекти, спрямовані на запобігання та скорочення випадків подвійного громадянства, з наявних пропозицій можна виділити такі ідеї:

  • запобігання подвійному громадянству проголошується метою законодавства України про громадянство;
  • розширюється поняття добровільного набуття іноземного громадянства;
  • застосування презумпції добровільного набуття іноземного громадянства або бажання припинити громадянство України, якщо особа користується будь-яким правом, пов’язаним із відповідним іноземним громадянством, незалежно від фактичних обставин набуття іноземного громадянства;
  • запровадження обов’язку повідомляти про набуття іноземного громадянства та покарання у разі ненадання відповідної інформації;
  • заборона приймати осіб, які набули іноземне громадянство, на публічну чи військову службу; заборона обіймати певні посади або бути обраними депутатами Парламенту чи місцевих рад;
  • включення інформації про іноземне громадянство (за наявності) при заповненні декларацій особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України «Про запобігання корупції».

Серед цих ідей можна було б вітати прагнення розробити єдиний підхід до правових наслідків належності до іноземного громадянства у разі здійснення особами владних функцій (функцій держави або місцевого самоврядування) в Україні. Сьогодні все залежить від конкретної посади та нормативно-правового акта, який регулює правовий статус відповідного публічного службовця: на одних посадах біпатрид може перебувати, поки не втратить українське громадянство, на інших – до моменту виявлення іноземного громадянства, у ряді інших випадків зв’язок між наявністю іноземного громадянства та можливістю особи здійснювати владні повноваження або обіймати посади не є очевидним. У цьому контексті слід зазначити, що з метою уникнення внутрішньосистемних колізій, які значною мірою ускладнюють застосування закону, законодавство про публічну службу повинно бути узгодженим із законодавством про громадянство.

Проте в більшості законопроектів, як правило, не вдається чітко визначити процедуру припинення громадянства України через добровільне набуття іноземного громадянства, а також механізми виявлення випадків множинного громадянства. Об’єктивно, надзвичайно складно розробити надійний та ефективний універсальний метод або пакет методів запобігання множинному громадянству.

По-перше, в окремих випадках (діти, біженці) засобами національного законодавства усунути множинне громадянство неможливо. У багатьох випадках це фактично неможливо, оскільки жодне національне законодавство не може відповідати положенням іноземних правових систем понад 190 держав.

По-друге, виявлення випадків множинного громадянства вимагає активної співпраці з іноземними державами, які часто не бажають ділитися інформацією про набуття їх громадянства та/або належність до нього.

По-третє, подвійне громадянство може стати результатом дотримання міжнародних зобов’язань щодо скорочення безгромадянства, яке загалом вважається більш небезпечним явищем, ніж множинне громадянство, оскільки для держав апатризм пов’язаний із проблемами лояльності, виконання обов’язків та здійснення дипломатичного захисту, а у випадку самих апатридів це явище порушує ряд критичних питань, пов’язаних із їхніми правами та свободами.

Хоча багато законопроектів спрямовані на запобігання подвійному громадянству, є ініціативи, які враховують реальність подвійного громадянства в Україні. Цей підхід, що можна охарактеризувати як орієнтований на людину, дозволить українцям, які мають також і іноземне громадянство, не вибирати між існуючими громадянствами. Про це йшлось у знятому з розгляду законопроекті №2074 про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» (щодо подвійного громадянства)[6].

Деякі законодавчі ініціативи стосуються конкретно громадян України, які також мають громадянство Російської Федерації. Зокрема, законопроект №4113 стосується обмежень для осіб, які мають громадянство Росії. Такі обмеження застосовуються до певних посад або можливості обрання депутатами Парламенту чи місцевих рад.

Утім, навіть якщо законопроект і не є спеціально призначеним для врегулювання питань, пов’язаних із наявністю в громадян України російського громадянства, завжди слід мати на увазі, що будь-яка законодавча ініціатива, спрямована проти множинного громадянства, може бути застосована до осіб, які мають громадянства цих держав. Головним чинником тут буде відсутність співпраці між двома державами, особливо у випадках, пов’язаних, хоча б найменшою мірою, з існуючим збройним конфліктом. У цьому контексті слід пам’ятати про частину четверту статті 5 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»: «Примусове автоматичне набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України».

Кількість, різноманітність та широке поширення цієї групи ініціатив демонструють, що Україні було б корисно мати більш чітке розуміння статті 4 Конституції. Без такого розуміння правові ініціативи та публічні дебати не мають чіткої конституційної основи. Такої єдності розуміння можна досягти або шляхом тлумачення Конституційним Судом України статті 4 Конституції, або шляхом внесення змін до Конституції з більш детальним формулюванням принципу, яке б чітко окреслило його значення. При цьому слід пам’ятати про те, що стаття 4 Конституції входить до Розділу I, який можна змінити лише за результатами проведення  всеукраїнського референдуму після проходження складної процедури у Верховній Раді та Конституційному Суді України.

Перспективи

Спроби переосмислити громадянство України супроводжуються гучними політичними заявами, продиктованими політичною кон’юнктурою, і не спираються на глибоке розуміння та обговорення юридичних і соціальних наслідків. У зв’язку з цим хотілося би поділитися кількома міркуваннями, які, на наш погляд, повинні стати основою серйозних дискусій щодо будь-яких ініціатив і законопроектів, які стосуються українського громадянства.

По-перше, поняття громадянства в юриспруденції відрізняється від поняття громадянства в соціології чи політології, і з юридичної точки зору поняття «громадянин» не є тотожним поняттю «патріот». Крім того, ніколи не слід забувати про характерні для заснованої на принципі верховенства права європейської демократії основні права та свободи, які викладені в Європейській конвенції з прав людини та тлумачення яких надано Європейським судом з прав людини. Крім того, при формуванні демократії в Україні з опорою на правові засади слід враховувати позицію Венеціанської комісії.

По-друге, аналіз повинен ґрунтуватися на існуючій правовій базі, сформованій Конституцією України (якщо ініціатива не передбачає внесення змін до Конституції) та конкретних міжнародних зобов’язаннях, що випливають з конвенцій про безгромадянство, а також загальних договорів про права людини.

По-третє, будь-яка пропозиція, яка впливає на громадянство і, загалом, статус людини, повинна базуватися на ретельному вивченні її реалістичності та можливості забезпечення реалізації. Зокрема, слід враховувати існуючий збройний конфлікт і брак міжнародно-правового співробітництва з Російською Федерацією.

По-четверте, слід пам’ятати про перспективи постконфліктного врегулювання та майбутню реінтеграцію Донецької та Луганської областей (і в довгостроковій перспективі Криму) в Україну.  Це також включає, зокрема, питання кримінального переслідування.

У більш практичні площині, як першочергові слід розглянути ряд конкретних кроків, спрямованих на розв’язання розкритих вище проблемних питань українського громадянства. Зокрема, чинне законодавство про публічну службу повинно бути узгодженим із законодавством про громадянство. Це дозволить уникнути неясності та нерівності між різними категоріями публічних службовців. Крім того, розширення існуючого визначення «незалежної від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства» забезпечить правову визначеність для великої категорії осіб із подвійним громадянством.

Що стосується питань, викликаних доволі суперечливими формулюваннями Конституції України, найочевиднішим шляхом є внесення змін у статтю 4 з метою чіткого визначення принципу єдиного громадянства та у статтю 25, щоб обмежити заборону позбавлення громадянства лише випадками безпідставного позбавлення. Оскільки внесення таких конституційних змін є складною (якщо не неможливою) процедурою, суб’єктам, які мають на це право, слід розглянути можливість звернення до Конституційного Суду України з поданням про тлумачення конституційних принципів єдиного громадянства та заборони позбавлення громадянства.

Висновок

Тиск громадськості, спрямований на запровадження жорсткішої політики щодо громадянства, та заклики до лояльності навряд чи зникнуть у розбурханій війною Україні. У разі прийняття переглянуті законодавчі положення повинні бути однозначними, чіткими, докладними та досяжними. Якщо держава встановлює заборони, які ігноруються, правила, яких неможливо дотримуватися, і закони, які не можуть бути застосовані, постраждають довіра до принципу верховенства права та спроможності держави. Водночас збільшення державного тиску не є єдиним або найкращим способом забезпечення відданості громадян, особливо під час конфліктів. У зв’язку з цим слід обговорювати різні способи та засоби консолідації нації, поважаючи при цьому Конституцію України та її зобов’язання за міжнародним правом.

Фото:

Bert Kaufmann/Flickr

Ivan Bandura/Flickr

Strooks-traveller1/Flickr


[1] Див. детальніше: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/957-19.

[2] Див.: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53772.

[3] Пояснювальна доповідь до Європейської конвенції про громадянство. «European Treaty Series», № 166. Страсбург, 6.XI.1997. Розміщено на: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016800ccde7.

[4] Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська комісія). Висновок щодо проекту конституційного закону Франції «Про захист нації». Прийнято Венеціанською комісією на 106-му пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року) / Висновок № 838/2016. CDL-AD(2016)006. Страсбург, 14 березня 2016 року. Розміщено на: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)006-e.

[5] Висновок щодо проекту конституційного закону Франції «Про захист нації», ухвалений Венеціанської комісією на 106-му пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року) https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)006-e

[6] Законопроект був поданий на розгляд Парламенту депутатом Вадимом Рабіновичем у лютому 2015 року і знятий з розгляду Парламенту в листопаді 2016 року. Див. далі: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53950.